Álit

I.

Hinn 19. júní 2002 leitaði B, lögfræðingur, til mín fyrir hönd A, og kvartaði yfir niðurstöðu matsnefndar eignarnámsbóta í máli Vegagerðarinnar gegn eigendum X I og II frá 7. júní 2002. Þar taldi matsnefndin að henni væri ekki heimilt samkvæmt lögum nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, að gera Vegagerðinni að greiða A kostnað af meðferð ágreiningsmáls vegna ákvörðunar stofnunarinnar um eignarnám. Er þar nánar tiltekið um að ræða útgjöld vegna vinnu lögfræðings, meðal annars í tilefni af stjórnsýslukæru þar sem eignarnámsákvörðunin og málsmeðferð Vegagerðarinnar var kærð.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. desember 2002.

II.

1.

Atvik málsins eru þau að Vegagerðin sendi matsnefnd eignarnámsbóta matsbeiðni, dags. 27. janúar 2000, þar sem farið var fram á að nefndin mæti bætur vegna fyrirhugaðrar vegalagningar um land X I og II. Á fundi matsnefndar eignarnámsbóta 14. febrúar 2000 gerði lögfræðingur A kröfu um að samningaviðræður færu fram við umbjóðanda hans áður en málinu yrði haldið áfram fyrir nefndinni. Auk þess vísaði lögfræðingurinn til þess að umbjóðanda hans hefði ekki verið gefinn kostur að tjá sig um hina nýju veglínu.

Með bréfi til lögfræðings A, dags. 13. mars 2000, lagði Vegagerðin fram boð um bætur vegna eignarnáms lands fyrir veg yfir land X II. Lögfræðingur A svaraði framangreindu boði með bréfi, dags. 29. mars 2000, en þar segir meðal annars svo:

„Undirbúningi málsins af hálfu Vegagerðarinnar er í veigamiklum atriðum ábótavant. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga er það réttur umbjóðanda míns að fá að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun um eignarnám á að byggjast á og fá að tjá sig um málið. Það að Vegagerðin gætti ekki andmælaréttar umbjóðanda míns leiðir til þess að ákvörðun um eignarnámið er ekki og gat ekki orðið í samræmi við helstu málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Vegagerðin kynnti málið ekki fyrir umbjóðanda mínum áður en ákvörðun var tekin en það var forsenda þess að hann gæti kynnt sér áform Vegagerðarinnar um lagningu vegarins og staðsetningu og tjáð sig um þau. Er þetta ekki í samræmi við ofangreinda meginreglu um andmælarétt.

Af þessu leiðir að undirbúningur málsins er ekki í samræmi við þá meginreglu 10. gr. laga nr. 37/1993, að stjórnvaldi beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Er ljóst að rannsókn málsins er ófullnægjandi þar sem ekki var leitað eftir að fá álit umbjóðanda míns, sem beinna hagsmuna hefur að gæta, en upplýsingar frá honum gætu ráðið úrslitum um endanlega staðsetningu vegarins. Gætu þessar upplýsingar ekki aðeins leitt til þess að vegarstæðinu yrði breytt á vegatæknilegum forsendum, þar sem umbjóðandi minn er staðkunnugur og þekkir landið og veðurfar manna best, heldur einnig á þeim forsendum að sérhagsmunir umbjóðanda míns krefðust þess án þess að það kæmi í veg fyrir að markmið Vegagerðarinnar með lagningu vegarins næðist. Þannig hefur Vegagerðin ekki þær forsendur sem verða að liggja fyrir svo að málsmeðferðin geti verið í samræmi við ákvæði 12. gr. laga nr. 37/1993 og miðar að því að stjórnvaldi beri að velja það úrræði sem vægast er.

Þar sem málsmeðferð Vegagerðarinnar er haldin slíkum annmörkum krefst ég þess að málið verði tekið til meðferðar á ný og farið verði að lögum við undirbúning þess.“

Með bréfi, dags. 5. maí 2000, hafnaði Vegagerðin beiðni A um endurupptöku málsins. Með stjórnsýslukæru til samgönguráðuneytisins, dags. 12. september 2000, kærði A eignarnámsákvörðun Vegagerðarinnar, en í kærunni segir meðal annars svo:

„Í matsbeiðni, dags. 27. janúar 2000, fór Vegagerðin fram á það við Matsnefnd eignarnámsbóta að hún mæti bætur vegna lagningar vegar um land [X] I og II. Var þetta upphaf málsmeðferðar Vegagerðarinnar um að taka umrætt land eignarnámi á grundvelli vegalaga nr. 45/1994. Er því ljóst, og virðist vera í samræmi við venjubundna framkvæmd Vegagerðarinnar, að ekki er tekin sérstök ákvörðun um eignarnámið heldur er málsmeðferðin hafin með því að fela Matsnefnd eignarnámsbóta að fjalla um bótaþátt málsins. Af þessari framkvæmd má sjá að Vegagerðin hirðir ekki um að taka sérstaka ákvörðun um eignarnámið þar sem fram ætti að koma hversu víðtæk eignarskerðingin væri og gegn hverjum hún beinist.

[...]“

Hinn 20. september 2000 óskaði Vegagerðin eftir því við matsnefnd eignarnámsbóta að meðferð matsmálsins yrði frestað ótiltekið hvað snerti mat á bótum fyrir veginn og vegarstæðið þannig að unnt yrði að bæta úr málsmeðferð eftir því sem þurfa þætti. Á fundi matsnefndar eignarnámsbóta 16. október 2000 var málinu frestað að öðru leyti en því sem sneri að bótaákvörðun fyrir útihús í eigu Y, X I.

Með bréfi Vegagerðarinnar, dags. 22. janúar 2001, var lögfræðingi A tilkynnt að Vegagerðin teldi ekki unnt að koma til móts við óskir umbjóðanda hans um legu fyrirhugaðs vegar um land X. Í bréfinu segir enn fremur:

„Af þessum sökum er yður hér með tilkynnt fyrir hönd umbjóðanda yðar, að áform Vegagerðarinnar um fyrirhugaða vegarlagningu eru óbreytt frá því sem grein var fyrir gerð í matsbeiðni og fylgigögnum með henni í matsmáli nr. 4/2000 fyrir Matsnefnd eignarnámsbóta. Af hálfu Vegagerðarinnar er sem fyrr lýst vilja til samninga við umbjóðanda yðar um bætur fyrir fyrirhugaðrar vegarlagningar. Til upprifjunar sendist meðf. ljósrit bréfs Vegagerðarinnar til yðar dags. 13. 03. 2000 þar sem greint tilboð er hér með ítrekað. Er lagt til að hafnar verði viðræður á þeim nótum er þar greinir hið fyrsta.“

Með bréfi, dags. 18. apríl 2001, var lögfræðingi A tilkynnt að Vegagerðin hygðist framkvæma eignarnám á landi A ef ekki kæmu fram andmæli af hans hálfu sem þýðingu gætu haft í málinu innan nánar tilgreinds frests. Með bréfi, dags. 29. apríl s.á., gerði lögfræðingur A athugasemdir við bréf Vegagerðarinnar og taldi meðal annars ekki tímabært að ganga til samninga um bætur meðan stjórnsýslukæra hans væri enn til umfjöllunar í samgönguráðuneytinu.

Í bréfi Vegagerðarinnar til lögfræðings A, dags. 28. maí 2001, segir meðal annars svo:

„[...]

Umrædd stjórnsýslukæra varðar málsmeðferð Vegagerðarinnar. Af hálfu Vegagerðarinnar hefur verið fjallað um fyrirhugaða legu vegarins, umbjóðanda yðar gefinn kostur á andmælum og þau andmæli tekin til skoðunar og afgreiðslu. Með því telur Vegagerðin að gerðar hafi verið þær úrbætur á málsmeðferð, sem krafist var af hálfu umbjóðanda yðar. Verður því ekki fallist á það sjónarmið yðar, að ekki sé tímabært að ganga til samninga um bætur.

[…] Þar sem ekki liggur fyrir samkomulag við umbjóðanda yðar og samningsumleitunum hefur verið hafnað er Vegagerðinni nauðugur einn sá kostur, að neyta eignarnámsheimildar 45. gr. vegalaga nr. 45/1994. Meðfylgjandi bréfi þessu er ljósrit bréfs Vegagerðarinnar til Matsnefndar eignarnámsbóta þar sem óskað er eftir að málið verði tekið fyrir hjá nefndinni.“

Á fundi matsnefndar eignarnámsbóta 28. júní 2001 var frekari meðferð málsins frestað þar til samgönguráðuneytið hefði úrskurðað í málinu. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 11. júlí 2001. Í úrskurðarorði segir að staðfest sé „endanleg ákvörðun Vegagerðarinnar um lagningu vegar sem kynnt var með bréfi dags. 28. maí 2001 um eignarnám á landi undir veg í landi [X] I“. Þá segir þar að „ákvörðun um mat eignarnámsbóta [beri] að vísa frá matsnefnd eignarnámsbóta þar til samningaumleitanir um bætur [hafi] verið full reyndar“. Í forsendum úrskurðarins segir meðal annars svo:

„[...]

Engin skráð gögn liggja fyrir í málinu um að kæranda hafi verði kynnt hin fyrirhugaða ákvörðun um eignarnám eða gefinn kostur á að tjá sig um þau áður en matsbeiðni kom fram. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 13. mars 2000, voru fyrst boðnar bætur fyrir andlag hins eignarnumda verðmætis. Af þessu verður að draga þá ályktun að við töku ákvörðunar um eignarnám á landi [X] hafi ekki verið gætt lögmæltra málsmeðferðarreglna og kæranda gefinn kostur á að neyta andmælaréttar. Þá er einnig ljóst að áður en ágreiningi um fjárhæð hins eignarnumda var vísað til matsnefndar eignarnámsbóta fóru engar samningaviðræður fram um bótagreiðslur. Af þessu leiðir að undirbúningur málsins er ekki í samræmi við þá meginreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvaldi beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Þá er einnig ljóst að Vegagerðinni var með öllu óheimilt að vísa ágreiningi um fjárhæð eignarnámsbóta til matsnefndar eignarnámsbóta áður en fullreynt var að samningaumleitanir myndu ekki bera árangur.

Við endurupptöku málsins var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um áform Vegagerðarinnar sem hann gerði með bréfi dags. 6. nóvember 2000. Eftir að Vegagerðinni barst það bréf var leitað til sveitarstjórnar [Z] að því er virðist með sömu greinargerð og grunnmynd og áður hafði verið lögð fram. Sérstök athygli var þó vakin á því að kærandi vildi að vegurinn færðist nær skólanum en Vegagerðin teldi ekki tilefni til þess að færa veginn nær af öryggisástæðum og vegna óþæginda sem skapast fyrir íbúa á [X] vegna mengunar og hávaða. Í bréfi til kæranda, dags. 22. janúar 2001, var tilkynnt að áform Vegagerðarinnar um fyrirhugaða vegarlagningu væru óbreytt frá því sem grein var gerð fyrir í matsbeiðni og fylgigögnum með henni í matsmáli nr. 4/2000 fyrir matsnefnd eignarnámsbóta. Kæranda var gefinn kostur á að koma að enn frekari andmælum. Við endurupptöku málsins sem leiddi til nýrrar ákvörðunar dags. 28. maí 2001 sem staðfesti fyrri áform var því gætt lágmarks málsmeðferðar skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993.“

Með bréfi, dags. 8. janúar 2002, skýrði lögfræðingur A matsnefndinni frá því að umbjóðandi hans myndi una við landskiptagerð frá 15. júní 2001 um jörðina X. Hún fæli hins vegar í sér þá breytingu að A væri ekki lengur eigandi þess lands sem deilt væri um í matsmálinu og væri því ekki lengur efni til að halda því áfram fyrir nefndinni hvað hann varðaði. Segir enn fremur í bréfinu:

„Fram að úrskurði landskiptanefndarinnar var umbjóðandi minn aðili þessa máls og fer ég því fram á að Matsnefnd eignarnámsbóta úrskurði mér þóknun í samræmi við meðfylgjandi málskostnaðarreikning. Vinnuskýrslur þær sem reikningurinn byggir á sýnir að málið reyndist all viðamikið og kemur það fyrst og fremst til af því að ekki var hægt að una málsmeðferð Vegagerðarinnar og ólögmætri ákvörðun hennar um eignarnám. Kröfur mínar og athugasemdir í málinu voru að meginstefnu til staðfestar í úrskurði Samgönguráðuneytisins frá 11. júlí 2001.“

Í úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 7. júní 2002 kemur fram að málið hafi af hálfu nefndarinnar verið tekið fyrir á fundi 7. mars 2002 þar sem framangreind landskiptagerð hafi verið lögð fram og hafi aðilar sætt sig við hana. Hafi því eigandi X II ekki lengur verið talinn aðili að matsmálinu. Í kafla VI í úrskurðinum segir svo um kröfu lögfræðings A á greiðslu kostnaðar úr hendi Vegagerðarinnar:

„[...]

Svo sem fram hefur komið var í upphafi talið að eigendur [X] II gætu átt aðild að máli þessu. Óumdeilt er að lögmaður eigenda [X] II starfaði að málinu framan af. Hann hefur lagt fram málskostnaðarreikning upp á kr. 709.027- þ.m.t. virðisaukaskattur. Meðfylgjandi reikningnum lagði lögmaðurinn fram tímaskýrslur vegna vinnu við málið. Nefndinni þykir ljóst af tímaskráningum að hluti af vinnu lögmannsins tengdist ekki meðferð málsins fyrir Matsnefnd eignarnámsbóta, heldur kærumálum í tengslum við eignarnámið o.fl. Með vísan til 11. gr. laga nr. 11/1973 þykir nefndinni ekki tækt að gera eignarnema að greiða fyrir alla þá vinnu. Með vísan til atvika málsins þykir hæfileg fjárhæð til [A], eiganda [X] II vegna þessa vera kr. 180.000- auk virðisaukaskatts.“

III.

Ég ritaði matsnefnd eignarnámsbóta bréf, dags. 16. júlí 2002, í tilefni af kvörtun A. Óskaði ég þar eftir að nefndin léti mér í té upplýsingar og skýringar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfi mínu segir meðal annars eftirfarandi:

„Kvörtun [A] beinist að þeirri niðurstöðu nefndarinnar að vinna eignarnámsþola við könnun á lögmæti eignarnámsins og við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri sé ekki vinna sem tengist meðferð málsins fyrir matsnefndinni og sé þar af leiðandi ekki kostnaður sem nefndin úrskurði um. Í úrskurði matsnefndarinnar verður að ætla að afstaða til þessarar kröfu [A] hafi verið tekin með tilvísun nefndarinnar til 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, og þeirri niðurstöðu að störf nefndarinnar afmarkist af þessari lagagrein og því séu ekki efni til að taka kröfur eignarnámsþola er lúta að öðrum atriðum til greina í máli þessu. Af þessu tilefni óska ég eftir að nefndin skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A] og einnig með tilliti til ákvæða lokamálsliðar 11. gr. laga nr. 11/1973 um þann kostnað sem eignarnemi skal greiða eignarnámsþola. Þá er þess óskað að nefndin skýri viðhorf sitt til þess hvernig hún telur það samrýmast meginreglu 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, um að fullt verð komi fyrir eign sem tekin hefur verið eignarnámi, ef eignarnámsþoli verður sjálfur að bera kostnað af könnun á lögmæti eignarnámsins og við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.“

Í svarbréfi formanns matsnefndarinnar, dags. 25. júlí 2002, segir meðal annars svo:

„[...]

Við ákvörðun á hæfilegu endurgjaldi þess kostnaðar sem [A] hafði af máli þessu hafði matsnefndin í huga það þrönga og afmarkaða hlutverk sem henni er falið skv. 2. gr. laga nr. 11/1973. Ljóst er að eignarnámsþolar bera oft á tíðum ýmsan kostnað í tengslum við eignarnám sem getur þó ekki talist kostnaður vegna matsmálsins sjálfs. Í niðurlagi 11. gr. laga nr. 11/1973 kemur fram að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Auðvitað getur það stundum verið mikið matsatriði hvaða kostnað eignarnámsþoli hefur beinlínis haft af rekstri matsmáls auk þess sem nefndin verður að taka tillit til þess, líkt og dómarar, hvort sá kostnaður sem lagt var út í var nauðsynlegur og hvort eðlilegt sé að fallast á greiðslu hans að fullu. Þá er einnig ljóst að af aðgerð eins og eignarnámi geta sprottið alls kyns deilumál milli manna, t.d. deila um eignarrétt að því sem tekið er eignarnámi o.fl. Slíkar deilur geta ekki með réttu talist partur af rekstri matsmálsins sjálfs þó slík málaferli hafi vissulega komið til vegna eignarnáms.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar eru tímaskýrslur lögmanns [A] ekki dregnar í efa. Af þeim er hins vegar ljóst að stór hluti tímans hefur farið í vinnu sem ekki tengist beint matsstörfunum sjálfum, heldur stjórnsýsluákvörðun eignarnema. Þessi þáttur málsins lýtur ekki að mati á endurgjaldi fyrir eignarnumin verðmæti og telst því að mati nefndarinnar ekki falla undir þann kostnað sem hún hefur heimild til að gera eignarnema að endurgreiða skv. 11. gr. laga nr. 11/1973, enda hlýtur nefndin að vera bundin af þeim lögum sem hún starfar eftir. Bætur fyrir það tjón verður [A] að sækja eftir öðrum leiðum.

Við ákvörðun eignarnámsbóta og kostnaðar hefur matsnefndin ávallt að leiðarljósi grundvallarregluna í 72. gr. stjórnarskrárinnar. Það er þó álit mitt að það sé ekki brot á þeirri reglu þó ekki sé fallist á allan þann kostnað sem gerð er krafa um í málum sem rekin eru fyrir Matsnefnd eignarnámsbóta og vísast í þessu sambandi til þess sem að framan greinir. Bæturnar sjálfar taka þó ætíð mið af því að fullt verð komi fyrir hið eignarnumda.“

Með bréfi, dags. 29. júlí 2002, gaf ég lögfræðingi A kost á að gera þær athugasemdir við svarbréf matsnefndarinnar sem hann teldi ástæðu til að gera. Þær bárust í bréfi, dags. 11. ágúst 2002.

IV.

1.

Ágreiningur máls þessa beinist að því hvort matsnefnd eignarnámsbóta hafi verið heimilt samkvæmt lögum nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, að gera eignarnema, í þessu tilviki Vegagerðinni, að greiða A kostnað af meðferð ágreiningsmáls um eignarnámsákvörðunina, meðal annars í tilefni af stjórnsýslukæru til samgönguráðuneytisins um það atriði. Í úrskurði matsnefndarinnar frá 7. júní 2002 féllst nefndin á að gera Vegagerðinni að greiða hluta kostnaðar vegna vinnu lögfræðings A en ekki þann sem leiddi af „kærumálum í tengslum við eignarnámið o.fl.“, eins og segir orðrétt í úrskurðinum.

Í skýringum matsnefndar eignarnámsbóta til mín, dags. 25. júlí 2002, er því haldið fram að sá kostnaður sem tengdist „stjórnsýsluákvörðun eignarnema“ hafi ekki lotið að „mati á endurgjaldi fyrir eignarnumin verðmæti“. Félli hann því ekki undir „þann kostnað sem [nefndin hefði] heimild til að gera eignarnema að endurgreiða skv. 11. gr. laga nr. 11/1973, enda [hlyti] nefndin að vera bundin af þeim lögum sem hún starfar eftir“. Þá segir í skýringarbréfinu að A verði að sækja bætur fyrir það tjón sem hann hefur orðið fyrir eftir öðrum leiðum.

Ég tek fram að athugun mín á kvörtun máls þessa hefur alfarið beinst að því hvort telja verði framangreinda afstöðu matsnefndar eignarnámsbóta í samræmi við lög nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, eins og þau verða eftir atvikum skýrð með hliðsjón af meginreglum um eignarnám og þar með talið 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um að „fullt verð“ komi fyrir ef maður er skyldaður til að „láta eign sína af hendi“.

2.

Samkvæmt ákvæði upphafsmálsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, skal gætt ákvæða laganna við „ákvörðun bóta vegna eignarnáms, sem heimilað er í lögum“. Í 1. mgr. 2. gr. segir að matsnefnd eignarnámsbóta skeri úr ágreiningi um „eignarnámsbætur og annað endurgjald“ sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. skal eignarnemi, þegar hann neytir eignarnámsheimildar sinnar, senda matsnefnd eignarnámsbóta beiðni um að mat fari fram. Beiðninni skal meðal annars fylgja „greinargerð fyrir eignarnámsheimild þeirri, sem beiðnin styðst við“ enda leiðir af 1. mgr. 5. gr. að matsnefndinni er skylt að taka afstöðu til þess hvort hún telur rétt að fallast á að „lagaheimild sé til eignarnámsins“ áður en hún ákveður dag til fyrirtöku málsins, sjá Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 278.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 11/1973 eru í kafla II rakin þau „meginsjónarmið“ sem sú nefnd, sem skipuð var 20. október 1970, til að endurskoða gildandi lög um þetta efni, lagði til grundvallar tillögum sínum sem fram komu í frumvarpinu. Er í greinargerðinni meðal annars á því byggt að það sé „grundvallarregla íslenzkrar réttarskipunar, að stjórnvöld fjalli um eignarnámsframkvæmdina og ákvörðun eignarnámsbóta“, sjá Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 277. Þá segir meðal annars svo í kafla II í almennum athugasemdum greinargerðarinnar:

„Setning löggjafar af þessu tagi verður að tryggja réttaröryggi. Verður það gert með því meðal annars, að kynna eignarnámsþola rækilega fyrirhugaða eignarnámsskerðingu, m.a. áætluð mannvirki og óhagræði frá þeim og starfsemi eignarnema. Þá verður eignarnámsþoli að eiga þess kost að færa fram gögn og rök fyrir bótakröfum sínum. Einnig verður að tryggja, að eignarnámsþoli sé ekki sviptur eignum sínum, án þess að nægilega sé tryggt, að hann fái þær bætur sem honum ber.“ (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 276.)

Af ákvæðum laga nr. 11/1973 og lögskýringargögnum verður ráðið að það hafi í samræmi við „grundvallarreglu íslenzkrar réttarskipunar, að stjórnvöld fjalli um eignarnámsframkvæmdina og ákvörðun eignarnámsbóta“ verið ákveðið að setja heildarlög um alla þá þætti er snúa að ákvörðun um bætur vegna eignarnáms eins og segir í upphafsmálsl. 1. mgr. 1. gr. laganna. Með lögum nr. 11/1973 hefur sérstöku stjórnvaldi, matsnefnd eignarnámsbóta, verið falið að ákvarða bætur vegna eignarnáms. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skal matsnefndin kveða upp úrskurð um fjárhæð eignarnámsbóta til eignarnámsþola og skal nefndin í úrskurðinum meðal annars tiltaka sérstaklega hvern matskostnað eignarnemi eigi að greiða, sbr. 11. gr. Í þriðja málsl. 11. gr. laga nr. 11/1973 er mælt fyrir um að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola „endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn“. Í athugasemdum við þetta ákvæði í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 11/1973 segir svo:

„Hér er ráð fyrir því gert, að kostnaður af starfi nefndarinnar sé í fyrstu greiddur úr ríkissjóði, en fáist síðan að verulegu leyti greiddur úr hendi eignarnema. Ríkissjóður hlýtur þó að standa endanlega straum af vissum hluta kostnaðarins, svo sem útgáfukostnaði. Hið sama kemur og til greina um ferðakostnað nefndarmanna, en viss jöfnun slíks kostnaðar á eignarnema virðist þó réttlætanleg. Hins vegar er eðlilegt að eignarnemi standi að meira eða minna leyti straum af þóknun fyrir starf matsmanna og öðrum kostnaði við ákvörðun eignarnámsbóta, og er því svo mælt fyrir, að matsnefnd ákveði, hverja fjárhæð eignarnemi eigi af þessum sökum að greiða, en hún rennur þá í ríkissjóð. Eignarnámsþola verður hins vegar ekki gert að greiða neinn kostnað af meðferð málsins, heldur á hann rétt til hæfilegs endurgjalds á eigin kostnaði úr hendi eignarnema. Samt verður eignarnemi því aðeins skyldaður til að inna slíkt endurgjald af hendi, að um hóflegan og eðlilegan kostnað hafi verið að ræða.“ (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 279.)

Af orðalagi upphafsmálsl. 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 og tilvitnaðra lögskýringargagna verður sú ályktun dregin að með setningu laganna hafi löggjafinn leitast við að mæla fyrir um tiltekna efnislega umgjörð í lögum sem eigi fyrst og fremst að þjóna þeim tilgangi að tryggja þeim, sem skyldaður er að láta eign sína af hendi, þá réttindavernd sem leiðir af meginreglu 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Í ljósi þessa tel ég að skýra verði ákvæði laga nr. 11/1973, m.a. ákvæði 1. mgr. 2. gr., 10. og 11. gr. laganna um úrskurðarheimildir matsnefndarinnar, með það í huga að stjórnarskrárverndaður réttur manns sem skyldaður er til að láta eign sína af hendi til fullra bóta verði raunhæfur og virkur.

Af hálfu matsnefndar eignarnámsbóta er því haldið fram að það orðalag lokamálsl. 11. gr. laga nr. 11/1973 að eignarnema sé skylt að greiða eignarnámsþola endurgjald vegna kostnaðar sem hann „hefur haft af rekstri matsmáls“ útiloki að nefndinni kunni að vera eftir atvikum skylt að líta til þess kostnaðar sem eignarnámsþoli hefur haft í tilefni af ágreiningi um lögmæti ákvörðunar um beitingu eignarnámsheimildar.

Það er hlutverk matsnefndar eignarnámsbóta samkvæmt lögum nr. 11/1973 að sjá til þess að „eignarnámsþola [verði] ekki gert að greiða neinn kostnað af meðferð málsins“ og tryggja „rétt [hans] til hæfilegs endurgjalds á eigin kostnaði úr hendi eignarnema“, eins og það er orðað í lögskýringargögnum, sbr. Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 279. Líta verður til þess að ákvörðun um eignarnám á sér yfirleitt nokkurn aðdraganda og framkvæmd eignarnáms og ákvörðun bóta fer oft fram í áföngum. Í þessu sambandi bendi ég meðal annars á að ákvörðun eignarnema um að taka tiltekna eign eignarnámi, svo sem ákveðinn hluta jarðar eða landsvæðis, kann að leiða til ágreinings um hvort ákvörðunin sé rétt að efni til, t.d. um staðsetningu, legu o.s.frv. Úrlausn slíks ágreinings kann að hafa beina þýðingu þegar síðar er lagt mat á verðmæti hins eignarnumda. Þá kann eignarnámsþoli eftir atvikum að telja að ekki hafi verið gætt réttra málsmeðferðarreglna af hálfu eignarnema við töku slíkrar ákvörðunar.

Afstaða matsnefndar eignarnámsbóta til hlutverks síns að ákvarða bætur til eignarnámsþola fyrir eignarnám, sem matsnefndinni er að lögum falið fullnaðarúrskurðarvald um á stjórnsýslustigi, felur í sér að hún lítur ekki að eignarnámsferlið í heild sinni. Þvert á móti slítur hún ferlið í sundur og lítur þannig á að henni sé aðeins heimilt að gera eignarnema að greiða kostnað við úrlausn um verðmæti hins eignarnumda fyrir nefndinni.

Af skýringum matsnefndarinnar til mín verður ráðið að kostnað af sérfræðiaðstoð, t.d. lögmanns, sem eignarnámsþoli leitar eftir í tilefni ákvörðunar um eignarnám, áður en málið er komið til matsnefndarinnar, verði eignarnámsþolinn að bera sjálfur. Vegna þess tilviks sem fjallað er um í þessu máli tek ég raunar fram að málið hófst með því að Vegagerðin sendi matsnefndinni matsbeiðni. Ágreiningur A við Vegagerðina um gildi eignarnámsákvörðunarinnar og um hvort gætt hafi verið réttra málsmeðferðarreglna, sem meðal annars varð tilefni stjórnsýslukæru til samgönguráðuneytisins, átti sér því stað eftir að matsnefndin hafði formlega hafist handa við að ákvarða bætur til eigenda X I og II á grundvelli laga nr. 11/1973.

Ég get ekki fallist á framangreinda skýringu matsnefndarinnar á ákvæðum laga nr. 11/1973. Í tilefni þess að matsnefndin hefur byggt afstöðu sína í máli þessu einkum á lokaákvæði 11. gr. laga nr. 11/1973 bendi ég hér á að við úrlausn á því hvort matsnefndinni sé heimilt að láta eignarnema eftir atvikum greiða kostnað á borð við þann sem fjallað er um í þessu máli kann nefndin að þurfa að horfa til annarra ákvæða laga nr. 11/1973, sbr. einkum 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 10. gr., sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 22. febrúar 2002 í máli nr. 2960/2000. Ég minni á að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 sker matsnefnd eignarnámsbóta úr ágreiningi um bætur vegna eignarnáms og „annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms“. Í nefndu áliti komst ég að þeirri niðurstöðu að áskilnaður 72. gr. stjórnarskrárinnar um fullar bætur kynni að leiða til þess að eignarnámsþoli ætti rétt á að fá úr hendi eignarnema greiddan kostnað við eftirlit með töku malarefnis úr landi hans til vegagerðar og vigtun efnisins. Taldi ég að ákvörðun um slíkt kynni að vera meðal þeirra verkefna sem falla undir annað endurgjald, sbr. 2. gr. og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 11/1973. Ætti þetta sérstaklega við þegar fyrir lægi að eignarnámsþoli hefði þurft að leggja út í slíkan kostnað áður en matsnefnd eignarnámsbóta ákvarðaði fjárhæð eignarnámsbóta. Væri það þá verkefni matsnefndarinnar að meta hvort þessi kostnaður hefði verið nauðsynlegur og hæfilegur.

Skýra verður ákvæði 1. mgr. 2. gr. og lokaákvæði 11. gr. laga nr. 11/1973 í fyrsta lagi til samræmis við önnur ákvæði laganna um það hlutverk sem matsnefndinni er falið með lögunum í því skyni að tryggja stjórnarskrárverndaðan rétt eignarnámsþola til fullra bóta, sbr. einkum 1. mgr. 1. gr. Þá verður að horfa til þeirrar almennu athugasemdar í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 11/1973 að tryggja verði „að eignarnámsþoli sé ekki sviptur eignum sínum, án þess að nægilega sé tryggt, að hann fái þær bætur, sem honum ber“, sjá Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 276. Sá kostnaður sem eignarnámsþoli verður fyrir við að nýta sér lögmætar leiðir til að fá leyst úr því hvort eignarnámsákvörðun er byggð á lögum og málefnalegum forsendum og hvort beitt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum, t.d. með stjórnsýslukæru, stofnast aðeins vegna þess að ákveðið er að nýta lögbundna eignarnámsheimild. Þar með hefst ferli eignarnámsmáls í merkingu laga nr. 11/1973 en ég minni á að samkvæmt ákvæðum 4. og 5. gr. laganna hefur matsnefnd eignarnámsbóta m.a. ákveðnu hlutverki að gegna við að staðreyna að lagaheimild sé til staðar til eignarnáms. Með vísan til þessa verður að skýra ákvæði laga nr. 11/1973, einkum 1. mgr. 2. gr. og lokaákvæði 11. gr., þannig að lögin geri eftir atvikum ráð fyrir því að við „ákvörðun bóta vegna eignarnáms“, og mat á því hvort sá kostnaður sem eignarnámsþoli hefur haft af meðferð máls teljist hæfilegur, kunni matsnefndinni að vera skylt að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki kostnaður eignarnámsþola, sem hlýst af þeirri ákvörðun hans að leita lögbundinna leiða til að fá leyst úr ágreiningi um lögmæti eignarnámsákvörðunar, skuli greiddur af eignarnema. Ég bendi á að í dómi Hæstaréttar frá 29. september 1958 í máli nr. 30/1958, Hrd. 1958, bls. 609, komst rétturinn svo að orði þegar hann taldi 10. gr. laga nr. 113/1952 um greiðslu yfirmatskostnaðar af hendi eignarnámsþola ekki samrýmast þágildandi ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. nú 72. gr.:

„Samkvæmt 67. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 eiga fullar bætur að koma fyrir eign, sem tekin er eignarnámi. Réttur til bóta samkvæmt þessu boði stjórnarskrárinnar væri skertur, ef sá, sem eign sinni er sviptur með þessum hætti, ætti sjálfur að bera lögmætan kostnað af ákvörðun bótanna.“

Með 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 voru gerðar þær breytingar að 67. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 varð 72. gr. Eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 voru ekki gerðar efnislegar breytingar á ákvæðinu og er það raunar orðrétt eins og þágildandi 67. gr. Í athugasemdunum segir síðan m.a. að á 67. gr. stjórnarskrárinnar hafi að líkindum reynt í ríkara mæli í dómaframkvæmd en á nokkur önnur ákvæði mannréttindakafla hennar. Þá segir að beita megi „dómsúrlausnum, sem hafa gengið um regluna, við skýringu á 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins ef það nær fram að ganga“, sjá Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2102. Ég tel samkvæmt þessu að þrátt fyrir að framangreindur dómur Hæstaréttar sé kominn nokkuð til ára sinna verði hann enn talinn fullgild skýring á efni 72. gr. stjórnarskrárinnar sem rétt er að hafa til hliðsjónar við skýringu ákvæða laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms.

Að því virtu og með vísan til framangreindra sjónarmiða tel ég að líta verði svo á að það sé verkefni matsnefndar eignarnámsbóta, þegar hún úrskurðar um fjárhæð eignarnámsbóta til eignarnámsþola, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 11/1973, að taka afstöðu til þess hvort gera eigi eignarnema að greiða eignarnámsþola málefnalegan og hæfilegan kostnað sem hann hefur stofnað til við að leita lögmætra leiða til að fá skorið úr um gildi eignarnámsákvörðunar, sbr. 1. mgr. 2. gr. og lokaákvæði 11. gr. laga nr. 11/1973. Ég ítreka það sjónarmið að ákvæði laga nr. 11/1973 og lögskýringargögn benda ekki til annars en að ákvarðanir nefndarinnar um bætur vegna eignarnáms eigi að jafnaði að taka mið af heildstæðu ferli máls sem hefst með ákvörðun um eignarnám hjá eignarnámsþola á grundvelli lagaheimildar. Lagaákvæði um úrskurðarvald matsnefndarinnar um fjárhæð bótanna verður því að skýra með þeim hætti, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, að þau taki eftir atvikum einnig til þess „lögmæta kostnaðar“, sbr. Hrd. 1958, bls. 609, sem stofnast hefur hjá eignarnámsþola af því tilefni. Það er því niðurstaða mín samkvæmt framangreindu að þegar litið er til tilgangs laga nr. 11/1973 og hlutverks matsnefndarinnar við að tryggja þá réttindavernd sem leiðir af meginreglu 72. gr. stjórnarskrárinnar, sé ekki fært að fallast á þá afstöðu matsnefndarinnar að aldrei geti komið til þess að nefndinni sé skylt að meta hvort rétt sé að bæta eignarnámsþola slíkan kostnað.

3.

Ljóst er af gögnum málsins að lögfræðingur A taldi við vettvangsgöngu matsnefndar, dags. 5. september 2000, að ekki væru forsendur að hefja matsstörf í málinu þar sem ekki lægi fyrir formleg ákvörðun um hvað skyldi tekið eignarnámi auk þess sem hann kvað umbjóðanda sínum ekki hafa verið gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða staðsetningu vegarstæðis. Með bréfi til matsnefndarinnar, dags. 20. september 2000, óskaði Vegagerðin eftir því að málinu yrði frestað fyrir matsnefndinni í tilefni athugasemda lögfræðingsins um að A hefði ekki verið veitt tækifæri til að tjá sig um hið nýja vegarstæði. Á fundi matsnefndar eignarnámsbóta 16. október 2000 var þeim þætti málsins er varðaði landspilduna undir hinn nýja veg frestað þar sem A hafði kært eignarnámsákvörðun Vegagerðarinnar til samgönguráðuneytisins. Í úrskurði samgönguráðuneytisins frá 11. júlí 2001 var fallist á þá málsástæðu lögfræðings A að Vegagerðin hefði ekki gætt lögmæltra málsmeðferðarreglna og andmælaréttar við upphaflega ákvörðun um eignarnám.

Með vísan til þessa og framangreindra sjónarmiða er það niðurstaða mín að matsnefnd eignarnámsbóta hafi samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og lokaákvæði 11. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 11/1973, borið að leggja á það mat í úrskurðinum 7. júní 2002 hvort kostnaður A við meðferð umrædds ágreiningsmáls um lögmæti ákvörðunar Vegagerðarinnar um eignarnám hafi verið málefnalegur og eðlilegur og þá að hvaða leyti eignarnema var skylt að bera þann kostnað.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að matsnefnd eignarnámsbóta hafi borið að fjalla um það í úrskurði sínum 7. júní 2002 hvort kostnaður A við meðferð ágreiningsmáls um málsmeðferð og ákvörðun Vegagerðarinnar um eignarnám hafi verið málefnalegur og eðlilegur og þá að hvaða leyti eignarnema var skylt að bera þann kostnað. Það er því niðurstaða mín að úrlausn matsnefndarinnar á þessu atriði hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til matsnefndar eignarnámsbóta að mál A verði tekið upp að nýju, komi fram ósk þess efnis frá honum, og að nefndin taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 14. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum hvort A hefði leitað til matsnefndarinnar á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari formanns matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 20. febrúar 2003, sagði meðal annars að A hefði óskað eftir endurupptöku málsins. Vegagerðinni hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um þá beiðni og hefði stofnunin mótmælt endurupptöku. Allt að einu hafi matsnefndin ákveðið að taka mál A upp að nýju vegna álits míns og væri það til meðferðar. Þann 9. apríl 2003 barst mér svo endurrit úrskurðar matsnefndarinnar í máli A, sem kveðinn var upp 4. s.m. Niðurstaða matsnefndarinnar var sú að eignarnemi skyldi greiða A tiltekna upphæð til viðbótar við það sem áður hafði verið ákvarðað vegna reksturs matsmálsins.