I
Vísað er til kvörtunar yðar 20. desember 2023 yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 29. júní þess árs í máli nr. 46/2023 þar sem kröfu yðar um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. [...] við [...] var hafnað en þér munuð eiga lóð í nágrenni hennar, þ.e. [...]. Þá lýtur kvörtunin að bráðabirgðaúrskurði 27. apríl þess árs, þar sem nefndin hafnaði kröfu yðar um stöðvun framkvæmda, svo og synjun nefndarinnar á beiðni yðar um endurupptöku málsins 30. október 2023. Samkvæmt kvörtuninni teljið þér útgáfu byggingarleyfisins, úrskurð nefndarinnar og synjun hennar á beiðni yðar um endurupptöku málsins ekki í samræmi við lög.
Í tilefni af kvörtuninni var úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ritað bréf 4. janúar sl. þar sem þess var óskað að nefndin afhenti umboðsmanni öll gögn málsins. Umbeðin gögn bárust með tölvubréfi nefndarinnar til umboðsmanns 10. janúar sl.
II
Sá ágreiningur sem uppi er í málinu lýtur að útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúans í Reykjavík 29. mars 2023 til að reisa hitaveitugeymi á lóðinni [...] en umsókn þar um var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. febrúar þess árs. Mun vera um fjórða geyminn að ræða af átta sem fyrirhugað er að verði á téðri lóð. Verður ráðið af stjórnsýslukæru yðar í málinu, beiðni yðar um endurupptöku og kvörtun yðar til umboðsmanns að þér teljið hitaveitugeyminn sem stendur til að reisa ekki vera í samræmi við skilyrði og heimildir í deiliskipulagi svæðisins og óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi vegna hans áður en öryggismön hefur verið komið upp. Þá hafi gögn, þ. á m. byggingalýsing, sem hafi fylgt byggingarleyfisumsókninni ekki verið fullnægjandi og því hafi verið verulegir ágallar á veitingu leyfisins. Enn fremur hafi lög nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, átt við um leyfi til framkvæmdanna sem byggingarleyfið tók til. Þá hafið þér gert athugasemdir við að í greinargerð Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar sé vísað til þess að á svæðinu sé í gildi deiliskipulag sem samþykkt var í borgarráði Reykjavíkur 4. nóvember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember þess árs en sú ákvörðun hafi verið ógilt af hálfu forvera úrskurðarnefndarinnar, úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, með úrskurði 14. febrúar 2014 í máli nr. 6/2011.
III
Í VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um deiliskipulagsáætlanir. Í 1 mgr. 37. gr. segir að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal við gerð deiliskipulags byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Aðalskipulag er skipulagsáætlun fyrir eitt sveitarfélag en í henni er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna.
Líkt og greinir í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málinu hefur allt frá gildistöku deiliskipulags þess svæðis sem um ræðir árið 2003 verið gert ráð fyrir átta hitaveitugeymum á lóð nr. [...] við [...] en fyrstu tveir geymarnir munu hafa verið reistir og teknir í notkun fyrir það. Í skilmálum þess segir m.a. að ef „íbúðabyggð færist í nálægð við geymanna gæti þurft að gera öryggismön umhverfis þá til að taka leka úr þeim.“ Með breytingu á því skipulagi, sem samþykkt var í borgarráði 29. nóvember 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2008, var lóðin undir hitaveitugeymanna stækkuð ásamt því að byggingarreitir voru færðir og stækkaðir en þá voru á lóðinni þrír geymar. Í skilmálum skipulagsins segir enn fremur að gera skuli öryggismön umhverfis miðlunargeymana og gengið skuli frá henni, eða hlutum hennar, samhliða uppbyggingu á lóðinni.
Á árinu 2001 mun gatnamálastjóri Reykjavíkur hafa beint erindi til skipulags- og byggingarnefndar borgarinnar um nýtingu jarðvegs, sem til félli í borgarlandinu, til landmótunar á Hólmsheiði, í grennd við þá heitavatnsgeyma sem þá voru þegar á svæðinu. Var tillagan samþykkt í borgarráði og mun jarðvegslosun hafa hafist í kjölfarið. Á árinu 2007 var ráðist í breytingar á deiliskipulagi svæðisins að þessu leyti, þ.e. hvað snertir jarðvegslosun, þar sem stefnt var að stækkun losunarsvæðisins. Með úrskurði forvera úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, 24. júlí 2008 í máli nr. 167/2007 var ákvörðun Reykjavíkurborgar um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi svæðisins ógilt. Var deiliskipulaginu, að undangengnum breytingum á þágildandi svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur, breytt á nýjan leik með skipulagi sem tók gildi 7. apríl 2010 þar sem kom fram afmörkun á svæði til jarðvegsfyllingar fyrir tímabundna losun á ómenguðum jarðvegi. Hinn 14. desember þess árs tók loks gildi, við birtingu þess í B-deild Stjórnartíðinda, nýtt deiliskipulag fyrir jarðvegsfyllingu á Hólmsheiði er fól í sér heimild til losunar á ómenguðum jarðvegi til ársins 2020. Með skipulaginu átti að falla úr gildi framangreint deiliskipulag sem birt var 30. janúar 2008 og tók til miðlunargeymanna, en skilmálar þess um framangreinda öryggismön umhverfis geymana voru teknir upp í hið nýja skipulag, svo og deiliskipulagið sem samþykkt hafði verið 7. apríl 2010. Með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 14. febrúar 2014 í máli nr. 6/2011 var hið nýja deiliskipulag ógilt á þeim forsendum að umfang og eðli þeirrar starfsemi sem gert væri ráð fyrir á lóðinni, þ.e. að því leyti sem hún laut að jarðvegslosun, væri á skjön við ákvæði þágildandi skipulagsreglugerðar um landnotkun á opnum svæðum.
Að þessu gættu verður að leggja til grundvallar, hvað snertir frekari uppbyggingu hitaveitugeyma sem gert er ráð fyrir á svæðinu, að um svæðið gildi upphaflega deiliskipulagið frá árinu 2003 með þeim breytingum sem urðu á því með deiliskipulaginu sem birt var 30. janúar 2008, sbr. framangreint, þ. á m. áskilnaður þess um að reist verði öryggismön umhverfis geymanna. Vík ég því næst að úrskurði nefndarinnar frá 29. júní 2023 í máli nr. 46/2023 vegna útgáfu byggingarleyfisins sem er sú úrlausn stjórnvalda sem athugun umboðsmanns vegna kvörtunar yðar beinist að.
IV
Í III. kafla laga nr. 160/2010, um mannvirki, er fjallað um byggingarleyfi. Líkt og fram kemur í úrskurðinum verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr. laganna. Þá er það skilyrði útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þessi samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 13. gr. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 10. gr. laganna skal byggingarfulltrúi, þegar mannvirki er háð byggingarleyfi hans, leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum þess sveitarfélags sem um ræðir.
Úrskurður úrskurðarnefndarinnar byggist á því að í skilmálum deiliskipulags svæðisins sem tekur til hitaveitugeymanna sé ekki mælt fyrir um tímamörk þess hvenær téð öryggismön eigi að vera komin upp að öðru leyti en því að gengið verði frá henni samhliða uppbyggingu á lóðinni. Af þeim sökum, og þar sem enn er heimild fyrir fjórum geymum til viðbótar, taldi nefndin þetta atriði, þ.e. að mönin hefði ekki verið reist við útgáfu leyfisins og fyrirhugaðar framkvæmdir við fjórða geyminn fælu ekki í sér að hún yrði reist samhliða byggingu hans, ekki leiða til þess að hið útgefna byggingarleyfi bryti í bága við deiliskipulag svæðisins. Var það enn fremur mat nefndarinnar að málsmeðferð og afgreiðsla umsóknarinnar af hálfu byggingarfulltrúa hefði verið í samræmi við lög. Eftir að hafa kynnt mér úrskurð nefndarinnar, deiliskipulag svæðisins og skilmála þess hvað snertir téða öryggismön, svo og gögn málsins að öðru leyti, tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa afstöðu nefndarinnar.
Þótt Reykjavíkurborg og byggingarleyfishafi hafi vísað til deiliskipulagsins frá 14. desember 2010, sem líkt og áður greinir var ógilt af hálfu úrskurðarnefndarinnar á árinu 2014, breytir það ekki niðurstöðu minni að þessu leyti, enda verður ekki annað ráðið af úrskurðinum sjálfum en að nefndin hafi lagt til grundvallar niðurstöðu sinni það deiliskipulag sem tekur til hitaveitugeymanna og var birt 30. janúar 2008. Að þessu gættu, og þar sem ég fæ ekki annað ráðið en að beiðni yðar um endurupptöku málsins hafi lotið að þessu tiltekna atriði, fæ ég enn fremur ekki séð að nefndin hafi reist úrskurð sinn 29. júní 2023 á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum eða að aðstæður í málinu hafi breyst þannig að 1. eða 2. töluliður 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993 um endurupptöku mála hafi átt við. Loks tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að sú framkvæmd sem um ræðir sé ekki háð umhverfismati á grundvelli laga nr. 111/2021 þar um.
Að þessu gættu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu yðar um ógildingu byggingarleyfisins eða synjun nefndarinnar við beiðni yðar um endurupptöku málsins. Af því leiðir enn fremur að ekki eru efni til að gera athugasemdir við synjun nefndarinnar við kröfu yðar um stöðvun framkvæmda.
V
Að öðru leyti tel ég þær athugasemdir sem fram koma í kvörtun yðar ekki þess eðlis að tilefni sé til að taka þær til nánari athugunar. Með hliðsjón af framangreindu, og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég athugun minni vegna kvörtunar yðar lokið.