Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 10. maí sl., fyrir hönd A, yfir úrskurði kærunefndar útlendingamála 14. febrúar sl. í máli nr. 139/2024. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja umsókn A um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 78. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga. Af kvörtuninni verður ráðið að hún lúti fyrst og fremst að því að ekki hafi verið lagt fullnægjandi mat á mál A að þessu leyti.

Með bréfi til kærunefndar útlendingamála 22. maí sl. var þess óskað að nefndin afhenti umboðsmanni afrit af öllum gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust sama dag.

II

1

Í 1. mgr. 78. gr. laga nr. 80/2016 kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli þess að hann teljist hafa sérstök tengsl við landið, að fullnægðum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. laganna, sé hann eldri en 18 ára og falli ekki undir ákvæði um önnur dvalarleyfi samkvæmt lögunum eða fullnægi ekki skilyrðum þeirra. Til sérstakra tengsla geti m.a. talist tengsl sem útlendingur hefur stofnað til meðan á dvöl hans hér á landi hefur staðið samkvæmt útgefnu dvalarleyfi sem ekki verður endurnýjað eða hefur verið afturkallað vegna breyttra aðstæðna eða annarra atvika, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Fram kemur í 3. mgr. 78. gr. að fara skuli fram heildstætt mat á tengslum umsækjanda við landið og við það mat skuli að jafnaði horft til lengdar lögmætrar dvalar. Jafnframt sé heimilt að líta til fjölskyldutengsla, þ.e. fjölskyldusamsetningar umsækjanda með tilliti til umönnunarsjónarmiða, og félagslegra og menningarlegra tengsla við landið á grundvelli atvinnuþátttöku eða annarra sambærilegra tengsla. 

Í 4. mgr. greinarinnar er tekið fram að þótt útlendingur hafi ekki dvalist hér á landi geti hann í undantekningartilvikum talist hafa sérstök tengsl við landið þegar heildstætt mat á aðstæðum hans leiðir til þess, t.d. ef rík umönnunarsjónarmið eru til staðar og bersýnilega ósanngjarnt væri að veita umsækjanda ekki dvalarleyfi á grundvelli þeirra. Í umfjöllun um greinina í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að þetta geti t.d. átt við þegar einstaklingur er einn eftir án fjölskyldumeðlima í heimaríki og þarfnast umönnunar og aðstoðar fjölskyldumeðlima sem búa hér á landi (þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 153). Samkvæmt 9. mgr. 78. gr. setur ráðherra reglugerð um nánari skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæðinu, m.a. um hvenær komið geti til beitingar undantekningarreglu 4. mgr. þess.

Í 20. gr. reglugerðar um útlendinga, nr. 540/2017, kemur fram að Útlendingastofnun sé heimilt að gefa út dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið hafi umsækjandi ekki búið á Íslandi. Jafnframt kemur eftirfarandi fram: 

Útgáfa slíks dvalarleyfis er heimil eigi umsækjandi uppkomið barn eða foreldri sem býr á Íslandi og er íslenskur ríkisborgari eða hefur ótímabundið dvalarleyfi eða dvalarleyfi sem getur myndað grundvöll fyrir ótímabundið dvalarleyfi. Umsækjandi þarf að sýna fram á að hann hafi verið á framfæri þessa aðstandanda í að minnsta kosti ár og að fjölskyldu og félagsleg tengsl hans við heimaríki séu slík að bersýnilega ósanngjarnt væri að veita honum ekki dvalarleyfi hér á landi. Umönnunarsjónarmið önnur en framfærsla þurfa að jafnaði að mæla með veitingu dvalarleyfis.

Með lögum nr. 80/2016 hefur löggjafinn falið Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála að leysa úr því hvort einstaklingur uppfylli skilyrði laganna til að hljóta dvalarleyfi hér á landi í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga og gagna. Ákvarðanir Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendinga­mála eru að verulegu leyti matskenndar stjórnvaldsákvarðanir. Við slíkar aðstæður hefur í framkvæmd umboðsmanns verið gengið út frá því að ætla verði stjórnvöldum nokkurt svigrúm til mats. Hefur umboðsmaður því ekki forsendur til að endurskoða mat stjórnvaldsins nema að því marki sem sýnt þykir að stjórnvald hafi byggt ákvörðun sína á ómálefnalegum sjónarmiðum, fullnægjandi upplýsingar hafi ekki verið fyrir hendi eða ályktanir af fyrirliggjandi gögnum hafi verið óforsvaranlegar. Umboðs­maður er því almennt ekki í aðstöðu til að leggja sjálfstætt mat á hvort tilefni sé til að veita viðkomandi dvalarleyfi hér á landi. Í ljósi þessa hefur athugun mín einkum beinst að því að kanna hvernig staðið var að rannsókn málsins af hálfu kærunefndarinnar, hvort niðurstaða hennar í málinu hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og hvort mat á gögnum málsins hafi verið forsvaranlegt.

2

Samkvæmt gögnum málsins var umsókn A um dvalarleyfi einkum byggð á fjölskyldutengslum og umönnunarsjónarmiðum. Nánar tiltekið var vísað til þess að móðir hennar og bróðir byggju hér á landi og hún teldi sig þurfa á umönnun þeirra að halda vegna [...] ásamt umönnun og meðferð [...].

Í úrskurði sínum 14. febrúar sl. lagði kærunefndin mat á hvort framangreind fjölskyldutengsl hennar hér á landi eða umönnunarsjónarmið mæltu með veitingu dvalarleyfis á grundvelli téðrar 4. mgr. 78. gr. laga nr. 80/2016. Við mat á tengslum hennar við téða fjölskyldumeðlimi var m.a. horft til þess að umsókn móður hennar um dvalarleyfi hér á landi árið 2020 hefði verið byggð á því að tengsl hennar við A væru mjög lítil en sonur hennar, sem byggi hér á landi, væri hennar eini stuðningur. Í greinargerð A hjá nefndinni var því hafnað að tengsl við móðurina væru lítil og m.a. vísað til þess að þrjú ár væru liðin frá dvalarleyfisumsókn móður hennar og samband þeirra styrktist með hverjum deginum. Var það mat nefndarinnar að þrátt fyrir framangreindar röksemdir A teldi hún ekki að tengsl A og móður hennar hefðu tekið slíkum breytingum á þremur árum að þau teldust nú vera sterk.  

Í úrskurðinum var einnig litið til fyrirliggjandi upplýsinga um aðstæður A í heimaríki hennar og tekið fram að gögn málsins sýndu óneitanlega fram á að A byggi við [...]. Aftur á móti lægi ekki annað fyrir en að hún hefði þar aðgang að viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Þá var litið til þess að hún hefði ýmsa möguleika til að sjá fyrir sér, með eigin fé, fjármagnstekjum eða atvinnuþátttöku en samkvæmt gögnum málsins átti hún [...] á bankareikningi. Var það heildarmat nefndarinnar að aðstæður A væru ekki slíkar að bersýnilega ósanngjarnt væri að veita henni ekki dvalarleyfi hér á landi, sbr. 4. mgr. 78. gr. laga nr. 80/2016 og 20. gr. reglugerðar nr. 540/2017.

Að framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, úrskurð nefndarinnar og önnur fyrirliggjandi gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að úrskurður kærunefndar útlendingamála hafi byggst á heildstæðu mati og fyrir nefndinni hafi legið fullnægjandi upplýsingar um atvik málsins. Ég bendi á að heimild til að veita útlendingi sem ekki hefur áður dvalist hér á landi dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla, samkvæmt 4. mgr. 78. gr. laga nr. 80/2016, felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að slík tengsl skapist við dvöl útlendings hér á landi, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Þá minni ég á þær takmarkanir sem eru á því að umboðsmaður geti endurmetið sjálfstætt mat stjórnvalda af því tagi sem hér um ræðir. Í því ljósi er það niðurstaða mín að ólíklegt sé að frekari athugun á málinu muni leiða til þess að ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við téðan úrskurð kærunefndar útlendingamála.

III

Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.