Bréf

I

Vísað er til kvörtunar þinnar 5. september 2024 yfir ákvörðun X í janúar 2024 um breytingar á starfi þínu, sem tóku gildi 1. febrúar sama ár. Eftir breytinguna varð starfsheiti þitt „lögfræðingur“ í stað „deildarstjóra“ og enn fremur færðist starfið frá skrifstofu forstjóra til fjármála- og stjórnsýslusviðs. Lýtur kvörtunin að því að breytingarnar á störfum þínum og verksviði, sem studdust við 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi í reynd falið sér niðurlagningu starfs þíns með tilheyrandi biðlaunarétti, sbr. 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996.

Í tilefni af kvörtuninni var X ritað bréf 23. október 2024 og óskað eftir afriti af öllum gögn málsins ásamt þeim skýringum sem kvörtunin gæfi efni til, þ.m.t. rökstuddri afstöðu til þess hvort starf þitt hefði verið lagt niður og hvort starf þitt sem lögfræðings teldist vera sambærilegt fyrra deildarstjórastarfi. 

Umbeðin svör og gögn bárust með bréfi X 14. nóvember 2024 og athugasemdir þínar þar að lútandi bárust umboðsmanni 9. desember þess árs.

II

1

Mat á því hverra skipulagsbreytinga sé þörf til að koma til leiðar hagræðingu í rekstri opinberrar stofnunar er í höndum yfirstjórnar hennar og sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðirnar séu í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006 og 6. nóvember 2024 í máli nr. 8/2024. Í almennum stjórnunarrétti forstöðumanns felst meðal annars heimild til þess að skipuleggja starfsemi og vinnufyrirkomulag enda ber hann ábyrgð á því að rekstrarfé stofnunarinnar sé nýtt á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996. Í stjórnunarheimildum hans felst meðal annars að afmarka í hverju störf sem unnin eru í þeirri stofnun sem hann veitir forstöðu eru fólgin, hvernig þau skulu innt af hendi og hvernig störfum er komið fyrir í skipuriti nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Í samræmi við þetta hefur hann heimildir til að ákveða hvernig hann hagar skipulagi stofnunar og hvernig verkefnum er skipt á milli starfseininga, s.s. sviða, skrifstofa eða deilda, þar á meðal hvort þær skuli lagðar niður og verkefnum þeirra komið fyrir með öðrum hætti. Ákvarðanir í þessu efni verða þó, eins og aðrar athafnir stjórnvalda, að grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum, s.s. um jafnræði og meðalhóf.

Úrræði sem forstöðumönnum eru tiltæk gagnvart starfsmönnum þegar breytingar eru gerðar á skipulagi og starfsháttum hjá hinu opinbera geta verið misjafnlega íþyngjandi gagnvart starfsmönnum. Ráðstafanir sem fela í sér starfslok án samþykkis starfsmanns eru almennt meira íþyngjandi en ef verksviði hans er breytt. Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að í slíkum tilvikum skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði, sem stefnt er að, verður ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvöld verða því að taka til athugunar hvort nauðsynlegt sé að leysa starfsmann að fullu frá störfum í tilefni af skipulagsbreytingum áður en til lausnar er gripið eða hvort unnt sé að beita vægara úrræði eins og að breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný viðfangsefni sem telja má honum samboðin. Af þessum ástæðum m.a. hefur verið talið að þegar forsendur sem lágu til grund­vallar vinnu­sambandi í upphafi breytast hafi for­stöðu­menn ákveðið svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfs­manna án þess að nauðsynlegt sé að segja ráðningarsamningi upp. Opin­ber starfsmaður getur því ekki vænst þess að eðli og inntak þeirra verk­efna sem honum er falið að leysa haldist með öllu óbreytt út starfstíma hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.

Nánar er kveðið á um réttarstöðu starfsmanna þegar ákvarðanir um breytingu á störfum þeirra og verksviði eru teknar í 19. gr. laga nr. 70/1996. Samkvæmt greininni er starfsmanni skylt „að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi“ og felur því lagagreinin í sér allrúmar heimildir stjórnvalds til þess að breyta störfum starfsmanna stofnunar. Þær breytingar verða þó að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og mega ekki ganga lengra eða vera meira íþyngjandi í garð þeirra starfsmanna sem í hlut eiga en nauðsyn ber til, sbr. almenna meginreglu um meðalhóf í stjórnsýslu. Talið hefur verið að breyting á stjórnunarlegri stöðu starfsmanns rúmist innan heimilda þessarar lagagreinar, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 6. júní 2013 í máli nr. 131/2013 og fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2003. Starfsmaður getur kosið að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga, enda skýri hann ráðherra eða forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því að breytingarnar voru tilkynntar honum, sbr. 2. málslið 1. mgr. 19. gr. laga nr. 70/1996.

Forstöðumaður stofnunar hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 70/1996 og er nánar mælt fyrir um slíka uppsögn í 44. gr. laganna. Opinber starfsmaður, sem leystur hefur verið frá störfum vegna þess að starf hans hefur verið lagt niður, getur enn fremur átt bótarétt samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum enda hafi hann verið skipaður eða ráðinn í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku þeirra og fallið undir lög nr. 38/1954. Um bótarétt og bótafjárhæð er vísað til 34. gr. laga nr. 70/1996. Það ákvæði fjallar um hvaða réttaráhrif það hefur þegar embætti er lagt niður.

2

X starfar samkvæmt [...] og er undir yfirstjórn [...]ráðherra, sem skipar forstjóra hennar til fimm ára í senn og fer hann með stjórn stofnunarinnar, sbr. [...]. Þar kemur einnig fram að forstjóri gæti þess að stofnunin starfi í samræmi við lög og reglugerðir á hverjum tíma og beri ábyrgð á daglegum rekstri en að öðru leyti eru ekki sérstök ákvæði um innra skipulag.   

Í bréfi X til umboðsmanns kemur fram að breyting á starfi þínu hafi verið hluti af almennum  hagræðingaraðgerðum stofnunarinnar á þeim tíma, sem voru tilkomnar vegna aðhaldsaðgerða og fólu m.a. í sér skipulagsbreytingar. Þannig liggur fyrir að lögfræðingar stofnunarinnar sem voru á skrifstofu forstjóra, þ.m.t. þú sem hafðir gegnt starfi deildarstjóra, færðust inn á svið fjármála og stjórnsýslu. Nánar tiltekið voru þau störf sem féllu undir starf deildarstjóra og sem þú hafðir gegnt um eins árs skeið færð til starfsmanna á nýjum sviðum. Hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að þessi breyting hafi verið gerð af ástæðum sem varða þig persónulega, þ.m.t. starfshæfni þína eða frammistöðu í starfi. Verður þannig ekki annað séð en að málefnalegar ástæður hafi legið að baki skipulagsbreytingunum í heild sinni, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leggur á herðar forstöðumönnum opinberra stofnana. Með vísan til þess, og í ljósi þess svigrúms sem felst í stjórnunarheimildum forstöðumanna til breytinga á störfum og skipulagi innan marka laga og reglna, tel ég því ekki tilefni til að gera athugasemdir við umræddar breytingar á skipulagi X. Samkvæmt gögnum málsins varstu upphaflega ráðin til X sem „sérfræðingur“ 8. ágúst 2022 og tókst við starfi deildarstjóra á skrifstofu forstjóra 1. janúar 2023 við skipulagsbreytingar sem þá urðu. Umræddar breytingar á störfum þínum og verksviði voru tilkynntar þér með bréfi 25. janúar 2024 og tóku gildi 1. febrúar það ár. Viðbrögð þín bárust X með erindi Stéttarfélags lögfræðinga fyrir þína hönd 23. febrúar þess árs. Þar er, líkt og í kvörtun þinni til umboðsmanns, byggt á því að svo verulegar breytingar hafi orðið á stjórnunarlegri ábyrgð þinni og stöðu í skipuriti að í reynd hafi starf þitt verið lagt niður án þess að þér hafi verið boðið sambærilegt starf. Stofnunin hefur hafnað þessu og verður ekki annað ráðið af skýringum hennar en að mannaforráð og stjórnunarþáttur deildarstjórastarfsins geti ekki hafa talist verið verulegur hluti þess.

Hvað sem framangreindu líður og óháð niðurlagningu á stöðu deildarstjóra á skrifstofu forstjóra er ljóst að umræddar skipulagsbreytingar jafngiltu ekki ákvörðun gagnvart þér um uppsögn og lausn úr starfi, sbr. 43. gr. laga. 70/1996. Þannig liggur ekki annað fyrir en að þú sért enn með gildan ráðningarsamning sem ekki hefur verið slitið og að þú fáir greidd laun í veikindaleyfi sem hafi haldist óbreytt þrátt fyrir umræddar breytingar. Í ljósi þess að markmið biðlaunaréttar er að bæta opinberum starfsmönnum upp launamissi tel ég því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu X að ekki hafi borið að greiða þér biðlaun, og þá án vinnuskyldu, eftir að umræddar breytingar voru gerðar á skipulagi starfsemi hennar á grundvelli 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 70/1996.  

Í ljósi þess að ekkert bendir til að verkefni þín eftir skipulagsbreytingarnar hafi orðið eðlisólík þeim er þú varst upphaflega ráðin til, eða þér ósamboðin með tilliti til menntunar þinnar, verður ekki heldur talið að umrædd breyting hafi gengið lengra gagnvart þér en heimilt er samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996. Með vísan til þess svo og að launakjör þín héldust óbreytt verður að lokum ekki haldið fram að ákvörðun X hafi verið andstæð meðalhófsreglu. Af þessu leiðir að ég tel mig ekki hafa forsendur til athugasemda við að X hafi breytt störfum þínum og verksviði 1. febrúar 2024 með vísan til 19. gr. laga nr. 70/1996.

III

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á kvörtun þinni, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirrituð var kjörin umboðsmaður Alþingis 26. september 2024 og hefur farið með mál þetta frá 31. október sama ár.