I
Vísað er til kvörtunar þinnar og B 11. desember 2024 yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 12. desember 2023 í máli nr. [...]. Með úrskurðinum synjaði nefndin kröfu ykkar og annarra málsaðila um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar 27. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna reits 13.
Í kvörtuninni eru gerðar ýmsar athugasemdir við efni og málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar. Verður þannig ráðið að á því sé byggt að þar sem það hafi verið á reiki hvort gerð deiliskipulagsins hafi verið í höndum einkaaðila hafi opinberir hagsmunir verið fyrir borð bornir gagnvart sjónarmiðum um arðsemi. Þá hafi deiliskipulagstillagan ekki verið í samræmi við deiliskipulagslýsingu þar sem byggingarmagn hafi verið aukið um 35% frá því sem fram kom í lýsingunni. Enn fremur eru gerðar athugasemdir við það samráð sem viðhaft var auk þess sem á því er byggt að það sé í andstöðu við stefnu aðalskipulags um blöndun byggðar og fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa. Að endingu eru gerðar athugasemdir við að í úrskurði nefndarinnar hafi ekki verið tekin afstaða til margra grundvallaratriða í stjórnsýslu Kópavogsbæjar þrátt fyrir ítarlega umfjöllun í stjórnsýslukæru.
Gögn málsins bárust umboðsmanni frá úrskurðarnefndinni 7. janúar 2025 samkvæmt beiðni þar um.
II
Samkvæmt því sem fram kemur í gögnum málsins átti deiliskipulagsbreytingin sér nokkurn aðdraganda. Á fundi skipulags-nefndar Kópavogsbæjar 22. september 2014 var samþykkt að hefja vinnu við gerð deiliskipulags fyrir vesturhluta Kársness og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. október sama ár. Skipulagslýsing fyrir þróunarsvæði á Kársnesi var upphaflega lögð fram á fundi skipulagsnefndar 18. janúar 2016 og tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 6. febrúar sama ár að undangenginni kynningu. Var þar samþykkt að hefja mætti vinnu við gerð deiliskipulags á reitum 5, 8, 9, 12 og 13 á þróunarsvæðinu.
Á fundi skipulagsráðs 20. nóvember 2017 lagði einn af landeigendum á reit 13, X ehf, fram erindi um fyrirkomulag deiliskipulagsvinnu á svæðinu. Samkvæmt fundargerð gekk tillagan út á að skipta ferlinu í tvo áfanga þannig að í fyrsta áfanga yrði efnt til lokaðrar samkeppni og tillaga valin í samráði við skipulagsráð Kópavogsbæjar. Í seinni áfanganum yrði síðan endanleg deiliskipulagstillaga unnin. Ekki koma frekari upplýsingar fram í fundargerðinni um afgreiðslu erindisins. Hefur af hálfu Kópavogsbæjar verið vísað til þess að X ehf. hefði að frumkvæði skipulagsyfirvalda falið fjórum hönnuðum að koma með tillögur að deiliskipulagi á svæðinu sem samræmdust ákvæðum í skipulagslýsingu og tillaga [...] hefði verið hlutskörpust að mati skipulagsyfirvalda.
Sú tillaga var lögð fram á fundi skipulagsráðs 21. september 2020 en í henni var gert ráð fyrir að atvinnuhús á svæðinu yrðu fjarlægð og íbúðarhús byggð í þeirra stað. Á fundi skipulagsráðs 18. október 2021 var samþykkt að „vinnslutillaga“ [...] yrði kynnt fyrir íbúum, umsagnaraðilum og öðrum hagsmunaaðilum í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í bókun meirihluta skipulagsráðs var jafnframt áréttað að um væri að ræða vinnslutillögu sem væri undanfari formlegs kynningarferils.
Vinnslutillagan var síðar tekin fyrir á fundi skipulagsráðs 14. mars 2022 þar sem samþykkt var að vinna yrði hafin að gerð tillögu að breyttu skipulagi fyrir reit 13 á grundvelli vinnslutillögunnar og þeirra umsagna, athugasemda og ábendinga sem fram hefðu komið á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 4. apríl sama ár var tillaga [...] lögð fram að nýju þar sem gerðar höfðu verið nokkrar breytingar frá vinnslutillögunni. Var þar samþykkt að auglýsa tillöguna með vísan til 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 12. sama mánaðar. Málsmeðferð deiliskipulagstillögunar lauk svo með samþykkt hennar á fundi bæjarstjórnar 27. júní 2023 og var sú afgreiðsla auglýst í B-deild stjórnartíðinda 16. ágúst sama ár.
II
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Þær fjalla um leyfisumsóknir og veita framkvæmdaleyfi og hafa eftirlit með framkvæmd skipulagsáætlana og framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Með lögunum er sveitarstjórnum falið víðtækt vald í skipulagsmálum innan sinna staðarmarka sem þó sætir þeim takmörkunum sem leiða af lögum og stjórnvaldsfyrirmælum.
Í VII. kafla skipulagslaga er fjallað um deiliskipulagsáætlanir en samkvæmt 1. mgr. 37. gr. þeirra er deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Eru þar teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þar með talið nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal við gerð deiliskipulags byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Þá leiðir af 7. mgr. 12. gr. laganna að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag.
Í skipulagslögum er gert ráð fyrir að sveitarstjórn geti breytt samþykktu deiliskipulagi ef það telur þörf á. Líkt og á við um aðrar athafnir stjórnvalda verður mat á því hvort slík þörf sé fyrir hendi að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Í lögunum er jafnframt gert ráð fyrir sérstakri málsmeðferð að því leyti en fara ber með breytingar eins og um nýtt skipulag sé að ræða nema í tilviki óverulegra breytinga, sbr. 1. og 2. mgr. 43. gr. laganna. Þó er ekki skylt að taka saman lýsingu, samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laganna, vegna breytinga á deiliskipulagi. Um gerð, kynningu, samráð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags er svo fjallað í 40. og og 41. gr. laganna.
Það leiðir af 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga að sveitarstjórn ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. getur þó landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Þá getur sveitarstjórn einnig veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila samkvæmt hans beiðni heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags. Skal hann þá taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu, sbr. 1. mgr. 40. gr., og skal hún lögð fyrir sveitarstjórn á sama tíma og beiðni um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi. Um kynningu, samráð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags við þær aðstæður fer einnig samkvæmt 40. og 41. gr. skipulagslaga.
III
Um hlutverk umboðsmanns Alþingis er fjallað í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í 1. mgr. 2. gr. þeirra segir að hlutverk hans sé að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og nánar greindar siðareglur.
Sem fyrr segir liggur fyrir að við útfærslu skipulags njóta sveitarfélög víðtæks svigrúms. Er þeim falið að framkvæma mat á því hvernig skipulagi innan staðarmarka þeirra verði best háttað að teknu tilliti til þeirra markmiða sem unnið skal að og innan ramma laga. Af hlutverki umboðsmanns Alþingis annars vegar og sveitarfélaga hins vegar leiðir að umboðsmaður er ekki í sömu aðstöðu og skipulagsyfirvöld við mat á skipulagsáætlunum. Er það þannig ekki hlutverk umboðsmanns að leggja eigið mat til grundvallar á því hvernig skipulagi sveitarfélags sé háttað. Við þessar aðstæður er hlutverk umboðsmanns því takmarkað við að kanna hvort stjórnvöld hafi hagað starfsemi sinni í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, þar á meðal hvort staðið hafi verið að rannsókn máls með fullnægjandi hætti, hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum við mat þeirra og hvort forsvaranlegar ályktanir hafi verið dregnar af gögnum máls við ákvörðun í því.
Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar var vikið að þeim athugasemdum í stjórnsýslukærunni sem lutu að því að skilyrði 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga hefðu ekki verið uppfyllt. Var af hálfu nefndarinnar vísað til þess að í fyrirliggjandi fundargerðum Kópavogsbæjar hefði hvergi komið fram að málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hefði byggst á því ákvæði. Var þar ekki fallist á að uppfylla hefði þurft þau skilyrði og litið til þess að Kópavogsbæar hefði unnið skipulagslýsingu fyrir svæðið og samþykkt að hefja vinnu við deiliskipulag á reitnum áður en X ehf. hefði átt formlega aðkomu að málinu. Þá var af hálfu nefndarinnar ekki talið að aðkoma félagsins og arkitektastofu á vegum þess hafi verið andstæð lögum, en undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillögunnar hefði eftir sem áður verið í umsjá og á ábyrgð sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Hins vegar var tekið fram, með hliðsjón af sjónarmiðum um formfestu og vandaða stjórnsýsluhætti, að Kópavogsbæ hefði verið rétt að afgreiða erindi X með formlegum hætti.
Þá taldi nefndin að málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hefði verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga auk þess sem fram kom að ljóst væri að í skipulagslögum sé hvergi mælt fyrir um gerð svonefndrar vinnslutillögu og yrði því ekki talið að Kópavogsbæ hefði borið að svara þeim athugasemdum sem borist hafi vegna hennar. Var þar einnig áréttað að í lögbundnu samráði fælist ekki skylda til að fallast á sjónarmið þeirra sem geri athugasemir við kynningu skipulagstillögu.
Í úrskurðinum var því næst vikið að samræmi deiliskipulags-tillögunar við stefnu aðalskipulags. Taldi nefndin, með hliðsjón af því að skipulagssvæðið tæki einungis til hluta þróunarsvæðisins á Kársnesi, að það gengi ekki gegn stefnu aðalskipulagsins um blöndnun byggðar að skipuleggja nær einvörðungu íbúðir á svæðinu. Þá yrði ekki séð með hvaða hætti deiliskipulagsbreytingin gengi gegn stefnu aðalskipulags um fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa. Að teknu tilliti til skipulagsáætlananna í heild sinni yrði að líta svo á að skilyrði um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana væru uppfyllt. Þá var einnig tekið fram að það gæti ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að deiliskipulagsbreytingin væri að einhverju leyti í ósamræmi við það sem fram komi í skipulagslýsingu hvaða varðar blöndun bygggðar og áætlað umfang uppbyggingar, enda sé ekki áskilið í skipulögslögum að deiliskipulag sé í samræmi við þá stefnu og ramma sem markaðaður sé með skipulagslýsingu.
Í tilefni af athugsemdum í kvörtuninni sem lúta að skörun hagsmuna við gerð deiliskipulagsins tek ég fram að óháð því hvort gerð deiliskipulags fer fram á vegum sveitarfélags, landeiganda eða framkvæmdaraðila ber sveitarfélagið ábyrgð á því að meðferð deiliskipulagstillögu sé hagað í samræmi við fyrirmæli skipulagslaga, til að mynda hvað varðar kynningu, samráð og auglýsingu hennar. Fela ákvæði skipulagslaga meðal annars í sér nánari útfærslu á þeim markmiðum laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi og að samráð sé haft við almenning við gerð skiplagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna.
Að þessu sögðu get ég tekið undir með úrskurðarnefndinni að betur hefði farið á því að upphaflegt erindi X ehf. til Kópavogsbæjar hefði verið afgreitt með formlegum hætti þannig að strax frá upphafi hefði legið fyrir með skýrum hætti í hvaða farveg gerð deiliskipulagsins hefði verið lögð. Eftir að hafa kynnt mér úrskurð nefndarinnar og gögn málsins að öðru leyti tel ég mig þó ekki hafa forsendur til að fullyrða að málsmeðferð hennar hafi í raun byggst á 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga þannig að efni sé til að gera athugasemdir við niðurstöðu nefndinarinnar að þessu leyti. Þá verður ekki annað séð af gögnum málsins en að deiliskipulagsbreytingin hafi að öðru leyti verið unnin í samræmi við lög og reglur þar um. Eru þannig ekki efni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu nefndarinnar að það leiði ekki til ógildingar hennar að breytingin sé að einhverju leyti í ósamræmi við skipulagslýsingu svæðisins auk þess sem ég tel mig ekki hafa forsendur til þess að slá því föstu að mat nefndinar á samræmi skipulagsins við stefnu aðalskipulags Kópavogsbæjar hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Í ljósi þess hvernig samráð sveitarfélaga er útfært í skipulagslögum tel ég heldur ekki efni til að fjalla frekar um athugasemdir ykkar við samráð Kópavogsbæjar í tengslum við skipulagsbreytinguna og niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar þar um.
Að endingu tel ég rétt að nefna, í ljósi athugasemda í kvörtuninni um að ekki hafi hafi verið tekin afstaða til ýmissa atriða í stjórnsýslukærunni, að í íslenskum stjórnsýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar. Á hinn bóginn hefur verið talið að almennt verði að gera þær kröfur að tekin sé afstaða til meginmálsástæðna sem aðilar færa fram og hafa verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.
Í úrskurði nefndarinnar, líkt og áður greinir, er að finna umfjöllun um aðdraganda deiliskipulagsbreytingarinnar. Var þar vikið að því hvort uppfylla hefði þurft skilyrði 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga, samræmi breytingarinnar við stefnu aðalskipulags og hvort málsmeðferð hennar og það samráð sem viðhaft var hafi verið í samræmi við lög. Þá var einnig tekin afstaða til fráviks deiliskipulagsbreytingarinnar frá skipulagslýsingu auk þess sem ekki var talið að neinir slíkir ágallar væru á húsakönnun eða umhverfismati sem gætu hnekkt gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Að endingu var einnig tekin afstaða til þýðingar uppbyggingarsamkomulags Kópavogsbæjar við tilgreint einkahlutafélag fyrir úrlausn málsins. Af forsendum nefndarinnar verður ekki annað ráðið en að hún hafi tekið afstöðu til þeirra meginmálsástæðna sem taldar voru hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Að því virtu tel ég ekki nægilegt tilefni til að taka þennan þátt kvörtunarinnar til frekari athugunar.
IV
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á málinu með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.