Bréf umboðsmanns til nefndar um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar.
I
Umboðsmaður Alþingis hefur ákveðið að ljúka frumkvæðisathugun sinni sem laut meðal annars að málsmeðferðartíma vegna beiðna um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar, sbr. 16. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Tilefni athugunarinnar voru vísbendingar um langan málsmeðferðartíma slíkra beiðna, sem fram höfðu komið bæði í tengslum við kvartanir og ábendingar til umboðsmanns svo og eftirlit með stöðum þar sem fólk er eða kann að vera frelsissvipt (OPCAT-eftirlit), sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Sem kunnugt er sendi umboðsmaður nefnd um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar (hér eftir undanþágunefndin) bréf 28. júní 2023 þar sem óskað var eftir upplýsingum og gögnum um tiltekin atriði. Meðal annars var óskað eftir tölfræði um fjölda undanþágubeiðna til nefndarinnar, málsmeðferðartíma og afstöðu nefndarinnar til hans. Þá var óskað upplýsinga um hvort það væri mat nefndarinnar að þjónustuaðilar legðu almennt fram undanþágubeiðnir ef það ætti við eða hvort þar kynnu að vera vanhöld á. Loks var óskað afstöðu nefndarinnar til þess hvort núverandi fyrirkomulag í tengslum við veitingu undanþága væri til þess fallið að tryggja réttaröryggi fatlaðs fólks, meðal annars með tilliti til skilvirkni.
Svör undanþágunefndarinnar og umbeðin gögn bárust umboðsmanni 11. ágúst 2023. Samkvæmt meðfylgjandi tölfræði um málsmeðferðartíma nefndarinnar var hann að meðaltali 74,4 dagar á tímabilinu 15. nóvember 2020 til 11. ágúst 2023, stystur fjórir dagar og lengstur 209 dagar. Í málum sem lauk með efnislegri niðurstöðu var stysti málsmeðferðartíminn 44 dagar. Í svari nefndarinnar kemur fram að hún telji málsmeðferðartíma í sumum tilfellum hafa verið of langan en hann eigi að hennar mati ekki að vera lengri en 90 dagar. Undanþágunefndin telji langan málsmeðferðartíma í ákveðnum tilvikum meðal annars skýrast af því að hún hafi þá starfsreglu að hitta ávallt þjónustunotendur sem undanþágubeiðnirnar snúi að en stundum sé vandkvæðum bundið að finna hentugan tíma sem og að hitta vel á viðkomandi. Með tilliti til þess að þjónustunotandi sé að jafnaði ekki í aðstöðu til að gæta hagsmuna sinna þurfi nefndin að hafa frumkvæði að því að upplýsa um þá þætti sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls. Þá sé viðvarandi vandamál að nauðsynleg og lögbundin gögn fylgi oft ekki undanþágubeiðnum en nefndin hafi þann hátt á að veita þjónustuaðilum frest til að skila þeim inn og telji mikilvægara að halda málum opnum og fá þau til meðferðar en að vísa þeim frá á grundvelli ófullnægjandi gagna. Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið sjái undanþágunefndinni fyrir starfsmanni og hafi hún notið þess að hafa gott starfsfólk. Hins vegar forgangsraði ráðuneytið verkefnum starfsmannsins, sem komi stundum niður á störfum hans fyrir nefndina.
Í svörum undanþágunefndarinnar kemur fram að hún hafi ástæðu til að ætla að nokkur vanhöld séu á því að þjónustuaðilar, sem beiti þegar nauðung eða telji nauðsynlegt að beita henni í skilningi 11. gr. laga nr. 88/2011, leggi fram undanþágubeiðnir. Þá heyri til undantekninga að þjónustuaðilar sem fengið hafi heimild til að beita nauðung endurnýi umsókn sína þegar fyrri heimild sé runnin út. Jafnframt sé nefndarfólki kunnugt um að vanhöld séu á því að beiting nauðungar í neyðartilvikum, sbr. 13. gr. laga nr. 88/2011, sé tilkynnt til sérfræðiteymis um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar (hér eftir sérfræðiteymið), sbr. 14. gr. laganna.
Um núverandi fyrirkomulag kemur fram í svörum undanþágunefndarinnar að hún telji tímabært að endurskoða lög um réttindagæslu fyrir fatlað fólk í ljósi fenginnar reynslu, meðal annars með tilliti til hlutverks nefndarinnar og dómstóla og langs málsmeðferðartíma á heildina litið. Þá telji nefndin að það myndi styrkja réttarstöðu fatlaðs fólks ef lögfræðingur kæmi að starfi sérfræðiteymisins og jafnframt ef undanþágunefndin væri ekki svo tengd félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu sem raun ber vitni. Þá virðist lítið eftirlit vera með því hvort nauðung sé beitt gagnvart fötluðu fólki án undanþáguheimildar. Tryggja þurfi öllu fötluðu fólki þjónustu talsmanns sem og leiðir til að fá skorið úr um hvort aðstæður sem það búi við teljist til nauðungar.
II
Í ljósi svara og skýringa nefndarinnar tel ég ekki ástæðu til frekari athugunar á málinu að því er hana snertir að sinni. Ég tel engu að síður rétt að koma tilteknum ábendingum á framfæri í tengslum við afgreiðslutíma þeirra mála sem hér um ræðir.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Í reglunni felst að aldrei má vera um óréttlættan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari almennu reglu hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar að stjórnvöldum sé almennt skylt, hvort sem um er að ræða ákvarðanir sem stjórnsýslulögin gilda um eða aðra stjórnsýsluframkvæmd, að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þá meginreglu sem felst í ákvæðinu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 6. júlí 2018 í máli nr. 9164/2016.
Í stjórnsýslulögum er ekki kveðið á um fastákveðinn afgreiðslutíma eða hvenær dráttur á afgreiðslu máls teljist óréttlættur. Ekki er heldur sérstaklega fjallað um frest nefndarinnar til afgreiðslu máls í lögum nr. 88/2011. Þar sem lögákveðnum afgreiðslufrestum sleppir verður við mat á því hvað getur talist eðlilegur afgreiðslutími að meta meðferð í hverju máli heildstætt. Við matið þarf því að líta til umfangs og eðlis máls auk atvika hverju sinni. Þannig hefur meðal annars mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila máls þýðingu, til að mynda þegar um er að ræða mál er varða verulega fjárhagslega eða félagslega hagsmuni.
Þegar afgreiðsla máls fer fram úr eðlilegum afgreiðslutíma samkvæmt ofangreindu þarf að meta hvort tafirnar verði taldar réttlætanlegar eða ekki. Verður þá meðal annars að horfa til þess hvort ástæður tafanna verða raktar til stjórnvalda eða aðila máls. Þegar tafir á afgreiðslu máls verða vegna atvika sem stjórnvöld bera ábyrgð á og bera áhættuna af er að jafnaði talið að um óréttlættar tafir sé að ræða, þótt fara þurfi fram mat á því í hverju tilviki fyrir sig. Stafi tafir á afgreiðslu mála til dæmis af skorti á mannafla til að sinna afgreiðslu þeirra verður að miða við að um sé að ræða tafir sem stjórnvald ber ábyrgð á (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 452-454).
Líkt og fram kemur í svörum undanþágunefndarinnar getur málsmeðferð hennar í einhverjum tilvikum tekið meira en hálft ár. Af fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum má ráða að ferlið allt, með ráðgjöf og umsögn sérfræðiteymis og ákvörðun undanþágunefndar, geti tekið á þriðja ár. Af hálfu umboðsmanns er tekið undir það mat undanþágunefndarinnar að afgreiðslutíminn kunni í sumum tilfellum að vera of langur. Er þeirri ábendingu beint til nefndarinnar að hafa áfram í huga framangreind sjónarmið um málshraða við afgreiðslu mála.
III
Af svörum sérfræðiteymisins og undanþágunefndarinnar í þessu máli sem og niðurstöðum umboðsmanns vegna heimsókna í félagsleg öryggis- og búsetuúrræði á grundvelli OPCAT-eftirlits má ráða að ýmis mál sem varða beitingu nauðungar í skilningi laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, berist ekki teyminu eða nefndinni. Afleiðingarnar eru þá þær að einhver fjöldi fatlaðs fólks býr við ólögmæta nauðung í daglegu lífi. Þessi staða, ásamt löngum afgreiðslutíma, vekur að mínu mati upp spurningar um hvort núverandi fyrirkomulag í tengslum við beitingu nauðungar gagnvart fötluðu fólki sé til þess fallið að þjóna hagsmunum þess, meðal annars með tilliti til skilvirkni og réttaröryggis. Í tilefni þessa máls hef ég því með bréfi vakið athygli félags- og vinnumarkaðsráðherra á stöðu mála og áréttað tilmæli umboðsmanns til ráðuneytisins, sem áður hafa komið fram í skýrslum á grundvelli OPCAT-eftirlitsins um félagsleg búsetuúrræði, þess efnis að ráðuneytið taki til skoðunar hvort réttaröryggi fatlaðs fólks sem sætir nauðung sé nægilega tryggt á grundvelli núverandi lagaumgjarðar.
IV
Með ofangreindri ábendingu er athugun minni á málinu lokið að svo stöddu hvað undanþágunefndina varðar. Umboðsmaður mun þó fylgjast áfram með framvindu þessara mála og þá með hliðsjón af kvörtunum og ábendingum sem embættinu kunna að berast svo og hlutverki þess við eftirlit með aðstæðum frelsissviptra, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi þess að hér eru til umfjöllunar grundvallarhagsmunir fatlaðs fólks og hversu brýnt er að brugðist verði skjótt við þeirri stöðu sem fjallað er um í þessu máli er þess óskað að undanþágunefndin upplýsi umboðsmann um hvort sú ábending sem sett er fram í bréfinu hafi orðið tilefni til einhverra viðbragða af hálfu nefndarinnar eigi síðar en 1. júlí nk.
Rétt er að upplýsa að sérfræðiteyminu, sbr. 14. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, voru einnig sendar fyrirspurnir vegna málsins og hefur málinu að því er það varðar verið lokið með bréfi því sem hér fylgir með í afriti til upplýsingar. Þá er félags- og vinnumarkaðsráðherra, eins og áður segir, einnig sent bréf vegna málsins ásamt afritum af þessu bréfi og fyrrnefndu bréfi til sérfræðiteymisins til upplýsingar.
Undirrituð var kjörin umboðsmaður Alþingis 26. september 2024 og fór með mál þetta frá 31. október sama árs.
Bréf umboðsmanns til sérfræðiteymis um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar.
I
Umboðsmaður Alþingis hefur ákveðið að ljúka frumkvæðisathugun sinni sem laut meðal annars að málsmeðferðartíma vegna beiðna þeirra sem þjónusta fatlað fólk á heimilum þess og í daglegu lífi um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar sem lagðar eru fram á grundvelli laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Tilefni athugunarinnar voru vísbendingar um langan málsmeðferðartíma slíkra beiðna sem fram höfðu komið bæði í tengslum við kvartanir og ábendingar til umboðsmanns svo og við eftirlit umboðsmanns með stöðum þar sem fólk er eða kann að vera frelsissvipt, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Á þetta bæði við um beiðnir um ráðgjöf og umsagnir sérfræðiteymis um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar gagnvart fötluðu fólki (hér eftir sérfræðiteymið) sem og beiðnir til nefndar um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar (hér eftir undanþágunefndin). Bæði sérfræðiteymið og undanþágunefndin starfa á grundvelli laga nr. 88/2011, eins og þeim hefur verið breytt með lögum nr. 59/2012.
II
Sem kunnugt er sendi umboðsmaður sérfræðiteyminu bréf 28. júní 2023 þar sem meðal annars var óskað eftir tölfræði um fjölda beiðna til teymisins um ráðgjöf og umsagnir vegna undanþágubeiðna frá banni við beitingu nauðungar, svo og málsmeðferðartíma og afstöðu teymisins til hans. Þá var óskað upplýsinga um hvort það væri mat sérfræðiteymisins að hlutaðeigandi þjónustuaðilar legðu almennt fram beiðnir um ráðgjöf og eftir atvikum umsagnir um undanþágubeiðnir eða hvort þar kynnu að vera vanhöld á. Loks var óskað afstöðu sérfræðiteymisins til þess hvort núverandi fyrirkomulag í tengslum við umræddar undanþáguheimildir væri til þess fallið að tryggja réttaröryggi fatlaðs fólks, meðal annars með tilliti til skilvirkni.
Í svari sérfræðiteymisins 18. september 2023 kemur fram að upphaf máls miðist við það þegar rafræn beiðni berst í gegnum vefsíðu Stjórnarráðsins. Fulltrúi teymisins hafi í kjölfar þess samband við beiðanda til að afla nánari upplýsinga um eðli málsins. Í sumum tilvikum séu mál leyst í þessu fyrsta samtali við beiðanda, þar sem greining leiði í ljós að ekki sé um nauðung að ræða, en algengast sé að mál fari í frekari vinnslu með upplýsingaöflun, heimsóknum og samráðsfundum með aðilum málsins. Í einhverjum tilvikum sé látið reyna á aðgerðir sem teymið leggur til í þeim tilgangi að draga úr beitingu nauðungar, svo sem í þrjá til sex mánuði.
Hvað varðar málsmeðferðartíma sérfræðiteymisins vegna ráðgjafar og umsagna kemur fram í svarinu að af 169 beiðnum um ráðgjöf sem teyminu hafi borist frá 1. janúar 2020 til 1. september 2023 sé 146 lokið, þ.e. 23 enn í vinnslu. Borist hafi 39 beiðnir um umsagnir á tímabilinu en af þeim sé 32 lokið og sjö enn í vinnslu, þar af ein frá desember 2022 og sex frá árinu 2023. Málsmeðferðartíminn geti verið frá nokkrum vikum upp í 12 til 18 mánuði. Hann taki óhjákvæmilega mið af því að sérfræðiteymið sé skipað einstaklingum sem flestir sinni störfum sínum þar meðfram fullu starfi annars staðar. Með því starfi þó tveir sérfræðingar í samtals einu og hálfu stöðugildi sem jafnframt eigi sæti í teyminu, þar á meðal formaður þess.
Af svörum sérfræðiteymisins má ráða að það telji almennt ekki vanhöld á því að þjónustuaðilar sem beita nauðung eða telja nauðsynlegt að beita nauðung, sbr. 11. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, leggi fram beiðnir um ráðgjöf og eftir atvikum umsagnir um undanþágubeiðnir. Aftur á móti hafi það fengið vísbendingar um að vanhöld kunni að vera á tilkynningum um beitingu nauðungar í neyðartilvikum, sbr. 13. gr. sömu laga.
Um núverandi fyrirkomulag varðandi umsóknir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar kemur meðal annars fram í svari sérfræðiteymisins að það sé mat þess að auka megi skilvirkni og flýta málsmeðferð til að tryggja betur réttaröryggi fatlaðs fólks. Það mætti til að mynda gera með því að breyta því verklagi sem kveðið er á um í reglugerð nr. 970/2012, um sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk, þannig að ekki hafi þurft að reyna á ráðgjöf sérfræðiteymisins áður en beiðni um undanþágu sé lögð fram. Með slíkri breytingu gæti mál komið fyrr til umfjöllunar undanþágunefndarinnar, sbr. 15. gr. laga nr. 88/2011.
Umboðsmaður ritaði sérfræðiteyminu bréf að nýju 15. desember 2023 þar sem meðal annars var óskað upplýsinga um hvers konar athafnir það væru sem greining teymisins hefði leitt í ljós að fælu ekki í sér nauðung. Jafnframt var óskað eftir yfirliti eða skrá yfir slíkar athafnir, væri hún fyrir hendi. Þá var óskað nánari upplýsinga um rannsókn og meðferð slíkra mála með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.
Í svari sérfræðiteymisins til umboðsmanns 6. mars sl. eru nefndar í dæmaskyni athafnir sem teymið telur ekki til nauðungar í skilningi laga nr. 88/2011, til dæmis athafnir sem snúa að umferðaröryggi, svo sem notkun bílbeltis eða skilrúms milli farþega og ökumanns, rafræn vöktun með hreyfiskynjara og samningar milli þjónustuaðila og -notanda um ýmis atriði í daglegu lífi, svo sem heilsufarsmarkmið, umsjón lyfja og meðhöndlun fjármuna eða annarra eigna. Fram kemur að slíkir samningar verði þó að vera að öllu leyti á forsendum þjónustunotenda.
Í svarinu kemur fram að ekki sé haldin sérstök skrá yfir umrædd erindi. Þá er rakin áðurgreind málsmeðferð teymisins við afgreiðslu þeirra en því ekki sérstaklega svarað hvernig hún horfi við lögum nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttarins, líkt og óskað var eftir.
Með tilliti til svara og skýringa sérfræðiteymisins tel ég ekki forsendur til að halda athugun málsins áfram að svo stöddu. Í tilefni af þeim upplýsingum sem fram hafa komið tel ég engu að síður rétt að koma tilteknum ábendingum á framfæri, meðal annars varðandi málsmeðferð teymisins og afgreiðslutíma.
III
1
Eins og áður segir kemur fram í svörum sérfræðiteymisins að afgreiðsla þess á umræddum málum geti tekið allt að 18 mánuði. Af því tilefni vil ég koma ákveðnum atriðum á framfæri sem ég tel rétt að teymið hafi í huga framvegis við afgreiðslu þeirra mála sem hér um ræðir. Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Hins vegar hafa ýmsar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar rýmra gildissvið en ákvæði laganna, þar á meðal meginreglan um málshraða. Þessar óskráðu meginreglur geta þannig bæði átt við í málum sem leidd eru til lykta með stjórnvaldsákvörðun sem og um aðra stjórnsýsluframkvæmd (sjá til hliðsjónar til dæmis álit umboðsmanns Alþingis 6. maí 2024 í máli nr. F124/2022).
Í 9. gr. stjórnsýslulaga er lögfest óskráð grundvallarregla um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Í reglunni felst að aldrei má vera um óréttlættan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari almennu reglu hefur umboðsmaður lagt til grundvallar að stjórnvöldum sé almennt skylt, hvort sem um er að ræða ákvarðanir sem stjórnsýslulögin gilda um eða aðra stjórnsýsluframkvæmd, að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þá meginreglu sem felst í ákvæðinu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 6. júlí 2018 í máli nr. 9164/2016.
Í lögum er ekki mælt fyrir um ákveðinn frest sem sérfræðiteymið hefur til meðferðar máls og hvergi er að finna viðmið um það hvenær dráttur á afgreiðslu erinda og beiðna af hálfu teymisins teljist óréttlættur. Við slíkar aðstæður verður við mat á því hvað getur talist eðlilegur afgreiðslutími að meta meðferð í hverju máli heildstætt. Við matið þarf að líta til umfangs og eðlis máls auk atvika hverju sinni. Þannig hefur meðal annars mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila máls þýðingu, til að mynda þegar um er að ræða mál sem varða verulega fjárhagslega eða félagslega hagsmuni.
Þegar sá tími sem það tekur að afgreiða mál fer fram úr eðlilegum afgreiðslutíma þarf að meta hvort tafirnar verði taldar réttlætanlegar eða ekki. Verður þá meðal annars að horfa til þess hvort ástæður tafanna verða raktar til stjórnvalda eða aðila máls. Þegar tafir á afgreiðslu máls verða vegna atvika sem stjórnvöld bera ábyrgð á og bera áhættuna af er að jafnaði talið að um óréttlættar tafir sé að ræða, þótt fara þurfi fram mat á því í hverju tilviki fyrir sig. Stafi tafir á afgreiðslu mála til að mynda af skorti á mannafla til að sinna afgreiðslu þeirra verður að miða við að um sé að ræða slíkar tafir (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 452-454).
Eins og áður hefur komið fram getur afgreiðsla sérfræðiteymisins vegna ráðgjafar og umsagna í tengslum við umsóknir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar geti tekið allt að 18 mánuði. Í ljósi þess og þegar litið er til þeirra grundvallarhagsmuna fatlaðs fólks sem hér eru í húfi er því beint til sérfræðiteymisins að hafa í huga þau sjónarmið um málshraða sem rakin eru hér að framan og gera nauðsynlegar breytingar á starfsháttum við afgreiðslu umræddra mála svo málsmeðferðin verði í samræmi við þau.
2
Fjallað er um ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk í V. kafla laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Þar er mælt fyrir um þá meginreglu að öll beiting nauðungar í samskiptum við fatlað fólk og fjarvöktun þess sé bönnuð nema veitt hafi verið undanþága frá banninu á grundvelli 12. gr. laganna eða um sé að ræða neyðartilvik samkvæmt 13. gr. þeirra, sbr. 1. mgr. 10. gr. Með nauðung er átt við athöfn sem skerðir sjálfsákvörðunarrétt einstaklings og fer fram gegn vilja hans eða þrengir svo að sjálfsákvörðunarrétti að telji verði það nauðung þótt hann hreyfi ekki mótmælum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna.
Í sérstökum og einstaklingsbundnum tilvikum er heimilt að víkja frá banni við beitingu nauðungar að fengnu leyfi undanþágunefndar enda sé sýnt fram á að tilgangur nauðungar eða fjarvöktunar sé annaðhvort að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2011, eða að uppfylla grunnþarfir viðkomandi einstaklings, svo sem varðandi mat, heilbrigði og hreinlæti, eða til þess að draga úr hömluleysi sem af fötlun kann að leiða, sbr. 2. tölul. sömu málsgreinar. Þegar þjónustuaðili, forstöðumaður eða annar sem ber ábyrgð á þjónustu við fatlaðan einstakling þarf að bregðast við aðstæðum þannig að til greina komi að beita þurfi viðkomandi einstakling nauðung í skilningi laganna skal hann leita til sérfræðiteymisins, sbr. 2. mgr. 12. gr. þeirra.
Líkt og áður kom fram kann málum, sem beint er til sérfræðiteymisins vegna aðgerða gagnvart fötluðu fólki sem teymið telur ekki til nauðungar, að ljúka í kjölfar fyrsta samtals fulltrúa teymisins við þjónustuaðila, sbr. þá einfölduðu málsmeðferð sem vikið er að í kafla II hér að framan. Í ljósi þeirra ríku hagsmuna sem hér eru undir vil ég benda á að telji sérfræðiteymið minnsta vafa leika á um hvort athöfn feli í sér inngrip í frelsi eða friðhelgi fatlaðs fólks með einhverjum hætti, er rétt að setja málið í viðeigandi farveg lögum samkvæmt, þar á meðal þannig að tryggt sé að þau mál sem eiga að berast undanþágunefndinni lögum samkvæmt geri það.
Að þessu sögðu skal tekið fram að af svörum sérfræðiteymisins verður ráðið að teyminu berist einnig erindi vegna athafna og ráðstafana sem vafalaust falla utan nauðungarhugtaks laga nr. 88/2011. Skilvirknisjónarmið kunna að réttlæta að leyst sé úr þeim með óformlegri hætti en ella, þó að gættri skráningu, líkt og nánar er vikið að hér á eftir. Í dæmaskyni má til að mynda nefna ráðstafanir sem leiða af lögum, eins og reglur um notkun öryggisbeltis í bíl eða húsreglur sem settar eru með tilliti til hagsmuna sambýlisfólks, svo sem bann við hávaða eftir ákveðinn tíma á kvöldin.
3
Meðal hlutverka sérfræðiteymisins er að taka við tilkynningum um beitingu nauðungar og skýrslum um beitingu nauðungar og fjarvöktun á grundvelli undanþágu og halda skrá um beitingu nauðungar, sbr. 1. málslið 3. tölul. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Með þessum hætti hefur sérfræðiteymið yfirsýn yfir hvernig þær aðferðir sem beitt er gagnast viðkomandi einstaklingi og getur komið með ábendingar um úrbætur og aðrar aðferðir eftir þörfum (sjá þskj. 1124 á 140. löggjafarþingi 2011-2012, bls. 12). Eins og áður segir upplýsti sérfræðiteymið að ekki sé haldin sérstök skrá yfir erindi um athafnir sem teymið telur ekki fela í sér nauðung. Hins vegar séu öll formleg erindi sem teyminu berist skráð.
Ég legg þann skilning í svör sérfræðiteymisins að litið sé á samtöl fulltrúa þess við þjónustuaðila um athafnir sem teymið telur ekki fela í sér nauðung sem óformleg samskipti sem þarfnist þar af leiðandi ekki skráningar. Í því sambandi legg ég á það áherslu að sérfræðiteymið er stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ber því að gæta ákvæða þeirra laga eftir því sem við á auk almennra reglna stjórnsýsluréttarins. Þá taka upplýsingalög nr. 140/2012 til allrar starfsemi stjórnvalda, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna.
Í VI. kafla upplýsingalaga er fjallað um skráningu mála o.fl. Það er óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum beri að sjá til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvaða afgreiðslu erindi sem þeim berast hafi fengið hjá þeim, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis frá 26. júlí 1993 í máli nr. 633/1992. Stjórnvöldum ber þannig að gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, meðal annars um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða, sbr. 2. mgr. 27. gr. laganna, eins og henni var breytt með 10. gr. laga nr. 82/2015. Þessi regla gildir án tillits til þess hvort stjórnvaldið hafi eingöngu með höndum ráðgefandi hlutverk og getur þannig átt við um umsagnir, tillögur eða aðrar athafnir þar sem reynir á umtalsverða hagsmuni. Í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 82/2015 kemur fram að markmið ákvæðisins sé að unnt eigi að vera að átta sig á samhengi mála, meðferð þeirra og forsendum ákvarðana, eftir því sem við á (sjá þskj. 666 á 144. löggjafarþingi 2014-2015, bls. 12).
Auk þess sem skráningu er ætlað að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í máli svo hægt sé að kynna sér upplýsingar sem liggja til grundvallar niðurstöðu er skráning forsenda þess að upplýsingaréttur, bæði almennings og aðila máls, geti orðið virkur. Með sama hætti er hún forsenda þess að eftirlitsaðilar geti endurskoðað mál þannig að réttaröryggi borgaranna sé tryggt með þeim hætti sem lög gera ráð fyrir. Jafnframt er skráning og varðveisla gagna til þess fallin að tryggja samfellu í störfum stjórnvalda án tillits til breytinga á starfsliði innan þeirra og er þar af leiðandi mikilvægur þáttur í vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 22. maí 2023 í máli nr. 11793/2022. Þótt í einhverjum tilvikum kunni tiltekin sjónarmið, svo sem um málshraða og skilvirkni, að leiða til þess að heimilt sé að mál séu unnin með einfaldari hætti, svo sem þegar sérfræðiteymið sinnir leiðbeiningarskyldu sinni með samtölum í stað bréfaskipta, verður málsmeðferð teymisins að samrýmast þeim lágmarkskröfum sem leiða af lagareglum sem um hana gilda.
Með vísan til framangreinds er óhjákvæmilegt að líta svo á að málsmeðferð sérfræðiteymisins vegna erinda, sem lúta að athöfnum sem teymið telur ekki fela í sér nauðung, hafi ekki í öllum tilvikum verið í nægjanlega góðu samræmi við áskilnað 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Eru afleiðingar þess meðal annars þær að takmarkaðar forsendur eru til að taka afstöðu til þess hvort afgreiðsla málanna hafi að öðru leyti verið viðhlítandi, svo sem með tilliti til þess hvaða grundvöll teymið lagði að efnislegu mati sínu á því hvort um nauðung í skilningi laga nr. 88/2011 væri að ræða.
Í þessu sambandi er tekið fram að skráning og varðveisla upplýsinga í skilningi 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga þarf fyrst og fremst að tryggja að unnt sé að átta sig á samhengi mála, meðferð þeirra og forsendum ákvarðana enda er ekki mælt fyrir um skyldu til að halda sérstaka skrá yfir upplýsingar af þessu tagi í lögum nr. 88/2011, líkt og á við um beitingu nauðungar. Þannig á skráning ekki að þurfa að vera flókin í framkvæmd eða ítarleg, svo sem þannig að samskipti séu höfð orðrétt eftir eða í löngu máli í fundargerðum eða á minnisblöðum. Þá má jafnframt hugsa sér tilvik þar sem skráning telst ekki nauðsynleg, eins og þegar um er að ræða samskipti sem ekki varða tiltekin mál og meðferð þeirra. Í þessu sambandi kann að vera til hægðarauka fyrir stjórnvald að setja sér verklag eða viðmið um skráningu mála.
Með vísan til framangreinds er því beint til sérfræðinefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í kaflanum við meðferð erinda um athafnir sem teymið telur ekki fela í sér nauðung.
IV
Með ofangreindum ábendingum er athugun minni á málinu lokið að svo stöddu hvað sérfræðiteymið varðar. Áfram verður þó fylgst með framvindu þessara mála og þá með hliðsjón af kvörtunum og ábendingum sem umboðsmanni kunna að berast svo og hlutverki embættisins við eftirlit með aðstæðum frelsissviptra, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi þess að hér eru til umfjöllunar grundvallarhagsmunir fatlaðs fólks og hversu brýnt er að brugðist verði skjótt við þeirri stöðu sem fjallað er um í þessu máli er þess óskað að sérfræðiteymið upplýsi umboðsmann um viðbrögð við þeim ábendingum sem hér eru settar fram eigi síðar en 1. júlí nk.
Rétt er að upplýsa að nefnd um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar, sbr. 15. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, er einnig sent bréf vegna málsins ásamt afriti bréfs þessa til upplýsingar. Jafnframt er félags- og vinnumarkaðsráðherra sent bréf vegna málsins, ásamt afritum bréfa til undanþágunefndarinnar og sérfræðiteymisins til upplýsingar.
Undirrituð var kjörin umboðsmaður Alþingis 26. september 2024 og fór með mál þetta frá 31. október sama árs.
Bréf umboðsmanns til félags- og vinnumarkaðsráðherra.
I
Á undanförnum misserum hefur umboðsmaður Alþingis fengið vísbendingar um langan málsmeðferðartíma í tengslum við beiðnir um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar, sbr. 16. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Þessar vísbendingar hafa komið fram ítrekað og yfir nokkurt skeið, bæði í tengslum við kvartanir og ábendingar til umboðsmanns, sem og eftirlit með stöðum þar sem fólk er eða kann að vera frelsissvipt (OPCAT-eftirlit), sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þannig hefur meðal annars komið fram að dæmi séu um að ferlið allt, með ráðgjöf og umsögn sérfræðiteymis um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk (hér eftir sérfræðiteymið), sbr. 14. gr. laga nr. 88/2011, og ákvörðun nefndar um undanþágu frá banni við beitingu nauðungar (hér eftir undanþágunefndin), sbr. 15. gr. laganna, hafi tekið á þriðja ár.
Í tilefni af ofangreindu hóf umboðsmaður frumkvæðisathugun og sendi sérfræðiteyminu og undanþágunefndinni bréf 28. júní og 15. desember 2023. Svör bárust 11. ágúst og 18. september 2023 og 6. mars 2024. Málinu hefur nú verið lokið með meðfylgjandi bréfum til sérfræðiteymisins og undanþágunefndarinnar þar sem tilteknum ábendingum er komið á framfæri. Í tilefni af því sem fram hefur komið við athugun umboðsmanns á málinu tel ég jafnframt rétt að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri við félags- og vinnumarkaðsráðherra.
II
Ráðherra, nú félags- og vinnumarkaðsráðherra, skipar allt að sjö einstaklinga í sérfræðiteymið til fjögurra ára í senn, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Á grundvelli 3. mgr. sömu greinar hefur ráðherra sett reglugerð nr. 970/2012, um sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk, þar sem fjallað er nánar um skipan og starfshætti teymisins.
Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið skal sjá sérfræðiteyminu fyrir starfsmanni sem hefur umsjón með innkomnum erindum, safnar nauðsynlegum gögnum og undirbýr mál fyrir teymið, sbr. 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 970/2012. Starfsmaður getur jafnframt verið skipaður fulltrúi í teymið uppfylli hann kröfur 1. og 2. mgr. sömu greinar, meðal annars um menntun og reynslu á sviði fötlunar- og geðheilbrigðismála.
Eins og rakið er í bréfi mínu til sérfræðiteymisins upplýsti teymið að afgreiðslutími í málum sem koma til meðferðar þess geti verið allt að 18 mánuðir og af því tilefni beini ég ábendingu til teymisins varðandi afgreiðslutíma. Samkvæmt skýringum sérfræðiteymisins stafar hinn langi afgreiðslutími meðal annars af starfsskilyrðum þess, þar á meðal mönnun. Af svörunum má ráða að þegar sérfræðiteymið hóf starfsemi sína hafi allir fulltrúar þess sinnt störfum sínum þar meðfram öðrum störfum. Strax í upphafi hafi þó orðið ljóst að mikil þörf væri á þjónustu teymisins og biðlisti hafi myndast. Síðan þá hafi verið ráðnir til teymisins tveir sérfræðingar, í samtals einu og hálfu stöðugildi, sem jafnframt eigi sæti í teyminu. Í ljósi núverandi stöðu verður þó ekki séð að þessi ráðstöfun, eða eftir atvikum aðrar ráðstafanir sem gripið hefur verið til í því skyni að stytta afgreiðslutímann, hafi náð tilætluðum árangri.
Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessu er stjórnarframkvæmd á málefnasviði ráðherra jafnframt undir yfirstjórn hans, séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, kemur fram að af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiði að á honum hvíli einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri sem fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum (Alþt. 2010-2011, A-deild, bls. 6653-6654). Af þessu leiðir að ráðherra hefur jafnan bæði yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart undirmönnum sínum í ráðuneytinu og undirstofnunum.
Félags- og vinnumarkaðsráðherra fer með yfirstjórn réttindagæslu fatlaðs fólks, sbr. 2. gr. laga nr. 88/2011 og b-lið 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sbr. einnig nánari ákvæði IV. kafla laga nr. 115/2011 og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Andspænis kerfislægum vandkvæðum í starfsemi sérfræðiteymisins verður því að leggja til grundvallar að á honum hvíli almenn skylda til að gera viðeigandi ráðstafanir til úrbóta. Er minnt á að við slíkar aðgerðir hefur ráðherra víðtækar heimildir sem leiða af almennum reglum stjórnskipunarinnar og nánar eru útfærðar í fyrrnefndum IV. kafla laga nr. 115/2011.
Ráðherra getur meðal annars gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011. Ráðherra hefur þannig heimild til að beina almennum fyrirmælum til stjórnvalds, sem lýtur yfirstjórn hans, um innri málefni þess, meðal annars í því skyni að tryggja skilvirkni. Slík fyrirmæli geta verið almenns eðlis þannig að í þeim komi fram almenn sjónarmið eða viðhorf um túlkun, stefnumörkun eða leiðbeiningar. Þau geta þó einnig varðað einstök mál hjá viðkomandi stjórnvaldi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 6. maí 2024 í máli nr. F124/2022.
Samkvæmt þessu geta ráðstafanir ráðuneytis í þágu yfirstjórnunar og eftirlits til að mynda falist í því að kanna hvort fyrir hendi sé nægt starfsfólk og nauðsynleg þekking innan stofnunar en einnig hvort tiltækum mannauði og fjárheimildum sé ráðstafað með skynsamlegum hætti. Leiði sú athugun í ljós að skorti á skipulag eða verkferla, sem nauðsynlegir eru til að tryggja að þeim verkefnum sem stjórnvaldi ber að rækja samkvæmt lögum sé sinnt með viðhlítandi hætti, kann að skapast skylda fyrir ráðherra til að bregðast við. Sama á við ef athugun ráðuneytis leiðir í ljós að verklag sé ekki nægilega skilvirkt, svo sem vegna ófullnægjandi forgangsröðunar.
Samkvæmt framangreindu fer ekki á milli mála að félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu ber almenn skylda til að tryggja að gætt sé skráðra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins við stjórnsýslu þeirra stjórnvalda sem undir það heyra, meðal annars þannig að úrlausn þeirra mála sem þau hafa til meðferðar sé í skilvirkum farvegi í samræmi við þær lagareglur sem áður greinir, sbr. til dæmis álit umboðsmanns Alþingis 16. apríl 2019 í máli nr. 9606/2018. Verður þá að miða við að afskipti og inngrip ráðuneytisins á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess séu þannig að brugðist sé við þeim vanda sem uppi er með markvissum og raunhæfum hætti, svo sem með viðeigandi fyrirmælum, áætlunum eða leiðbeiningum. Ber því þannig meðal annars að gera ráðstafanir til þess að nauðsynleg þekking og nægt starfsfólk sé tiltækt hjá undirstofnun svo henni sé unnt að sinna lögbundnum verkefnum sínum með viðhlítandi hætti, meðal annars með tilliti til málshraða, sbr. fyrrgreint álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. F124/2022.
Með vísan til framangreinds er athygli félags- og vinnumarkaðsráðherra vakin á vanda sérfræðiteymisins varðandi afgreiðslutíma við meðferð mála á grundvelli 1. og 2. tölul. 14. gr. laga nr. 88/2011.
III
Athygli vekur að í svörum sérfræðiteymisins við fyrirspurnum umboðsmanns kemur meðal annars fram að vanhöld kunni að vera á því að þjónustuaðilar sinni tilkynningum um nauðung í neyðartilvikum með viðhlítandi hætti, sbr. 13. gr. laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Í svörum undanþágunefndarinnar kemur einnig fram að nefndin hafi ástæðu til að ætla að allur gangur sé á því að þeir þjónustuaðilar sem beiti nauðung í skilningi 11. gr. laganna leggi fram undanþágubeiðnir, sbr. 16. gr. þeirra. Nefndin hafi einnig orðið þess áskynja að í flestum tilvikum sé nauðung þegar beitt þegar sótt er um undanþágu. Jafnframt sé misbrestur á því að lögð sé fram endurnýjuð beiðni þegar fyrri undanþáguheimild þjónustuaðila rennur út en hún sé aldrei veitt til lengri tíma en tólf mánaða í senn, sbr. 3. mgr. 18. gr. laganna. Í flestum tilvikum sé þó ljóst að aðstæður hafi ekki breyst og allar líkur á að nauðung sé áfram beitt og þá án heimildar.
Framangreindar upplýsingar fá stoð í niðurstöðum umboðsmanns vegna heimsókna í félagsleg öryggis- og búsetuúrræði á grundvelli OPCAT-eftirlits embættisins. Í skýrslum vegna heimsóknanna kemur þannig fram að ljóst sé að í umræddum úrræðum sé ráðstöfunum beitt sem feli í sér nauðung í skilningi 11. gr. laga nr. 88/2011 en þó hafi undanþága frá banni við beitingu nauðungar ekki verið veitt (sjá skýrslu umboðsmanns Alþingis frá 17. maí 2023 vegna heimsóknar í öryggisúrræði á Akureyri 25. maí 2022, bls. 22-24, og skýrslur frá 27. júní 2024 vegna heimsókna í búsetuúrræði Vinakots og Klettabæjar í apríl og júní 2023, bls. 40-43 og 41-44). Þá hefur Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála beint tilmælum um úrbætur til þjónustuaðila af sömu ástæðum (sjá útdrátt úr skýrslu Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála vegna athugunar á þjónustu við fatlað fólk á Kleppsvegi 90, Reykjavík, bls. 5-6).
Af svörum sérfræðiteymisins og undanþágunefndarinnar sem og niðurstöðum umboðsmanns vegna heimsókna í félagsleg öryggis- og búsetuúrræði á grundvelli OPCAT-eftirlitsins má enn fremur ráða að þau mál sem varða beitingu nauðungar samkvæmt V. kafla laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, og koma til meðferðar sérfræðiteymisins og undanþágunefndarinnar geti með ráðgjöf og umsögn teymisins og ákvörðun nefndarinnar tekið á þriðja ár. Afleiðingar alls framangreinds eru þær að einhver fjöldi fatlaðs fólks býr við ólögmæta nauðung í daglegu lífi.
IV
Það er mat mitt að sú staða sem lýst er í köflunum hér að framan veki upp spurningar um hvort núverandi fyrirkomulag í tengslum við beitingu nauðungar gagnvart fötluðu fólki sé til þess fallið að þjóna hagsmunum þess, meðal annars með tilliti til skilvirkni og réttaröryggis. Af ofangreindu verður ráðið að ýmis mál sem varða beitingu nauðungar í skilningi laga nr. 88/2011, um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, berist ekki sérfræðiteyminu eða undanþágunefndinni. Verður þannig ekki annað séð en að einhver fjöldi fatlaðs fólks búi við ólögmæta nauðung í daglegu lífi. Þá er athygli ráðherra sérstaklega vakin á því að lögákveðin meðferð þessara mála hefur í mörgum tilvikum dregist úr hófi með sömu afleiðingum.
Líkt og kunnugt er hefur umboðsmaður þegar, í áðurgreindum skýrslum um félagsleg búsetuúrræði, beint tilmælum til ráðuneytisins um að taka til skoðunar hvort réttaröryggi fatlaðs fólks sem sætir nauðung sé nægilega tryggt á grundvelli núgildandi lagaumgjarðar. Var óskað eftir svörum um viðbrögð ráðuneytisins við tilmælunum eigi síðar en 1. janúar sl., en svarfresturinn síðan framlengdur að ósk ráðuneytisins. Bréf þetta og meðfylgjandi afrit af bréfum umboðsmanns til sérfræðiteymisins og undanþágunefndarinnar eru því fyrst og fremst send ráðherra til upplýsingar.
Umboðsmaður mun áfram fylgjast með framvindu þessara mála og þá með hliðsjón af kvörtunum og ábendingum sem embættinu kunna að berast sem og hlutverki þess við eftirlit með aðstæðum frelsissviptra, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi þess að hér eru til umfjöllunar grundvallarhagsmunir fatlaðs fólks og hversu brýnt er að brugðist verði skjótt við þeirri stöðu sem fjallað er um í þessu máli er þess óskað að ráðherra upplýsi umboðsmann um viðbrögð við þeim ábendingum sem hér er komið á framfæri eigi síðar en 1. júlí nk., að því leyti sem upplýsingar um þau hafi ekki þegar borist umboðsmanni í tengslum við fyrrgreinda OPCAT-skýrslu.
Undirrituð var kjörin umboðsmaður Alþingis 26. september 2024 og fór með mál þetta frá 31. október sama árs.