A, framkvæmdastjóri B ehf., er rekur fiskvinnslu í byggðarlaginu Y sem er innan sveitarfélagsins Þ, kvartaði yfir þeim reglum sem settar voru af sjávarútvegsráðherra haustið 2007 og fólu í sér að áðurgildandi reglur um úthlutun byggðakvóta til Y fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 voru felldar úr gildi. Hinn 22. október 2007 hafði þannig verið auglýst staðfesting á nýjum reglum innan byggðarlagsins þar sem m.a. hefði verið mælt svo fyrir að skylt væri að landa til vinnslu innan „sveitarfélagsins“ í stað „byggðarlagsins“. Óskaði A álits á því hvort þessar breytingar á reglunum hefðu verið löglegar.
Athugun umboðsmanns beindist að lögmæti 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem varðaði sveitarfélagið Þ, en í þeim tölulið var lögð sú skylda á fiskiskip að landa til vinnslu innan „sveitarfélagsins“. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar voru felldar úr gildi áður auglýstar reglur sveitarfélagsins um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2006-2007, þar á meðal sú sem kom fram í 4. tölul. auglýsingar nr. 579/2007 og laut að skyldu til að landa til vinnslu innan „byggðarlagsins“.
Umboðsmaður rakti ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, og ákvæði reglugerðar nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa, á fiskveiðiárinu 2006/2007 samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Umboðsmaður gekk út frá því að með orðinu „byggðarlag“ í merkingu 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 væri átt við þá einstöku byggða- eða þéttbýliskjarna sem saman kynnu að mynda sveitarfélag. Leit hann svo á að með auglýsingu nr. 964/2007 um breytingu á sérreglum um úthlutun byggðakvóta í Þ hefði sjávarútvegsráðuneytið ákveðið að rýmka verulega möguleika fiskiskipa í byggðarlaginu Y til að fullnægja því almenna skilyrði um löndun á tvöföldu magni aflaheimilda, sem þau fengju úthlutað af byggðakvóta, með því að heimila þeim að landa einnig í öðru byggðarlagi í „sveitarfélaginu“, þ.e. X.
Því næst fjallaði umboðsmaður um hvort framangreindur 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 gengi í berhögg við lög nr. 116/2006 og hvort málsmeðferðarreglur og reglur um fresti í sömu lögum og reglugerð nr. 439/2007 hefðu girt fyrir að ráðherra væri fært að gera breytingar á áður auglýstum sérreglum um úthlutun byggðakvóta. Umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að fullyrða að á skorti að ráðherra gæti á grundvelli heimildar 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og einnig 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., ákveðið að víkja frá þeim efnisþætti löndunarskilyrðisins að fiskiskip bæri að landa innan hlutaðeigandi byggðarlaga. Umboðsmaður lagði þó áherslu á að kæmi fram tillaga frá sveitarstjórn um að sérreglur tækju ekki mið af löndun í byggðarlagi heldur að fiskiskipi yrði heimilað að landa innan sveitarfélagsins leiddi sú aðstaða til þess að áliti hans að fram þyrfti að fara strangara mat hjá ráðuneytinu um hvort talið yrði að slík tillaga fullnægði þeim ófrávíkjanlegu skilyrðum laga nr. 116/2006, að vera reist á „málefnalegum og staðbundnum ástæðum“. Þá taldi umboðsmaður sig ekki hafa forsendur til að fullyrða að ákvæði 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 439/2007, sem mæltu fyrir um ákveðið staðfestingarferli á tillögum sveitarstjórna og framkvæmd úthlutunar, hefðu sem slík girt fyrir að sjávarútvegsráðherra gæti á grundvelli heimilda 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. fallist á framangreinda tillögu sveitarfélagsins Þ.
Loks tók umboðsmaður til umfjöllunar hvort 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 væri reistur á málefnalegum og staðbundnum ástæðum í merkingu 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. sömu laga. Umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að draga í efa að að baki ákvörðun sjávarútvegsráðherra um að gera fiskiskipum í byggðarlaginu Y kleift að landa innan sveitarfélagsins Þ hafi legið ástæður er uppfylltu það skilyrði að teljast „staðbundnar“. Hins vegar taldi hann að sjávarútvegsráðuneytinu hefði borið við mat sitt á því hvort málefnalegar ástæður væru fyrir hendi til þess að fallast á tillögu Þ um skyldu til að landa afla innan sveitarfélags að leggja heildstætt mat á þau atvik og aðstæður sem uppi voru í málinu. Ljóst væri af kvörtun A að hann sem vinnsluaðili í byggðarlaginu Y hefði þegar gert ráðstafanir og hagað áætlanagerð í atvinnurekstri sínum með þær reglur sem komu fram í auglýsingu nr. 579/2007 í huga. Að virtu efni tillögu Þ hefði ráðuneytinu þannig borið að taka sérstaka afstöðu til þess við mat á hvort málefnalegar ástæður væru fyrir því að fallast á tillöguna hvort slík breyting kynni að brjóta gegn réttmætum væntingum þeirra aðila sem hagsmuni hefðu. Umboðsmaður tók fram í þessu sambandi að breyting sú sem gerð var á reglum í auglýsingu nr. 579/2007 með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 hefði verið gerð fjórum mánuðum eftir staðfestingu auglýsingarinnar. Á þessu fjögurra mánaða tímabili hefði sjávarútvegsráðuneytið ekki afgreitt þær stjórnsýslukærur sem því hafði borist innan tveggja mánaða kærufrestsins samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Sá útgerðaraðili, er ekki hefði við aðrar upplýsingar að styðjast en auglýstar reglur og gildandi lög og reglugerðir, hefði því með réttu mátt vænta þess að úrskurðir í kærumálum í tilefni af tilkynningu um úthlutun byggðakvóta yrðu reistir á fyrirliggjandi og gildandi reglum.
Umboðsmaður taldi að sjávarútvegsráðuneytið hefði ekki sýnt fram á það með skýringum sínum eða öðrum gögnum er hann hafði undir höndum að ráðuneytið hefði sérstaklega við mat sitt á hvort fallast ætti á tillögur sveitarfélagsins Þ um sérstök skilyrði, sem voru staðfestar sem reglur með auglýsingu nr. 964/2007, hugað að því hvort réttmætar væntingar hefðu skapast hjá A og öðrum þeim sem áttu hagsmuna að gæta. Umboðsmaður taldi einnig að ekki hefði verið sýnt fram á að aðstæður í byggðarlaginu Y til löndunar afla til fiskvinnslu hefðu breyst sérstaklega frá því að sjávarútvegsráðuneytið staðfesti með auglýsingu nr. 579/2007 reglur um úthlutun byggðakvóta í nokkrum sveitarfélögum, þar á meðal Þ, þar til reglurnar voru afnumdar með auglýsingu nr. 964/2007.
Það var niðurstaða umboðsmanns að sjávarútvegsráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að það hefði lagt fullnægjandi grundvöll að mati sínu á því hvort breyting sú sem gerð var með 2. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 964/2007 á áður útgefnum reglum um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Þ, sem komu fram í auglýsingu nr. 579/2007, hafi samrýmst því efnisskilyrði 2. málsl. 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og ákvæði 3. málsl. 5. mgr. 10. gr., að vera reist á „málefnalegum“ ástæðum.
Auk framangreinds tók umboðsmaður fram að það hefði tekið sjávarútvegsráðuneytið rúmlega ellefu mánuði að svara fyrirspurnarbréfi hans frá því að svarfrestur rann út. Af því tilefni benti hann á að sinntu stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess væri óskað væri honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum væri ætlað samkvæmt 2. mgr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Taldi umboðsmaður að sá dráttur sem varð á hjá ráðuneytinu að svara bréfi umboðsmanns hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmanns Alþingis byggja á.
Umboðsmaður taldi, í ljósi þess að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2006/2007 væri lokið og þess hvernig kvörtun A væri úr garði gerð, ekki tilefni til að beina sérstökum tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í tilefni af framangreindri niðurstöðu sinni. Hvað varðaði hugsanlegan rétt einstakra útgerðaraðila eða A til skaðabóta tók umboðsmaður fram að það væri ljóst að slíkur réttur ylti á fleiri lagalegum atriðum en hefðu verið rakin í álitinu. Samkvæmt lögum nr. 85/1997 væri almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður tæki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Það yrði að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíku álitaefni. Hins vegar beindi umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það tæki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu.