Opinberir starfsmenn. Kjarasamningar. Framsending máls. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda.

(Mál nr. 8543/2015)

A, sem er framhaldsskólakennari, en ekki félagi í stéttarfélaginu X, leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir svörum fjármála- og efnahagsráðuneytisins við erindi hans. Hann hafði óskað eftir leiðbeiningum ráðherra um með hvaða hætti hann gæti sótt um sambærilegan styrk og veittur væri félagsmönnum í stéttarfélaginu X úr tilteknum sjóði. Hann hafði sagt sig úr stéttarfélaginu en greiddi áfram gjald til þess. Ráðuneytið svaraði A og tilkynnti honum að það teldi sér ekki skylt að svara fyrirspurninni á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og væri málið því framsent stéttarfélaginu X á grundvelli 2. mgr. 7. gr. sömu laga.

Umboðsmaður tók fram að stéttarfélagið væri einkaaðili sem stæði utan stjórnkerfisins og hefði ekki verið falið að fara með opinbert vald, a.m.k. ekki hvað erindi A varðaði. Fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefði ekki verið rétt að framsenda erindi A til stéttarfélagsins X.

Umboðsmaður tók jafnframt fram að af erindinu yrði ráðið að A hefði ekki óskað eftir leiðbeiningu um það hvort hann ætti rétt á styrk úr endurmenntunarsjóði stéttarfélagsins heldur hvort hann ætti rétt á sambærilegum styrk í ljósi þess að honum væri með lögum gert að greiða til stéttarfélagsins gjald eins og hann væri í því án þess að eiga rétt á styrk úr fyrrnefndum sjóði. Hann fengi ekki annað séð en að erindi A hefði heyrt undir málefnasvið ráðuneytisins og að ráðuneytið hefði þannig verið bært til að veita honum tilteknar upplýsingar eða leiðbeiningar í tilefni af erindi hans. Umboðsmaður féllst því ekki á það með ráðuneytinu að réttara hefði verið að annar aðili en það leiðbeindi A.

Umboðsmaður beindi því til ráðuneytisins að svara erindi A á ný, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum. Jafnframt beindi hann því til ráðuneytisins að huga betur að þeim sjónarmiðum sem gerð var grein fyrir í álitinu í framtíðarstörfum sínum.

I. Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 19. júní 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði m.a. yfir svörum fjármála- og efnahagsráðuneytisins við erindi hans frá 3. október 2014. Hann hafði óskað eftir leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðherra um með hvaða hætti hann gæti sótt um sambærilegan styrk og veittur væri félagsmönnum í stéttarfélaginu X úr tilteknum sjóði. A er [...] en er ekki félagi í stéttarfélaginu X. Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til hans, dags. 17. október 2014, kemur m.a. fram að ráðuneytið telji sér ekki skylt að svara fyrirspurninni á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sé málið því framsent stéttarfélaginu X á grundvelli 2. mgr. 7. gr.

Í kvörtun A kemur fram að honum hafi ekki borist svör frá kennarasambandinu og telur A „vandséð hvernig það ætti að koma að úrlausn þess.“ Þar sem hann hafi áður gengið úr stéttarfélaginu X hafi hann vitað að allur réttur hans til greiðslna úr sjóðum félagsins félli niður um leið og félagsaðild sleppti. Honum hafi því leikið forvitni á að vita með hvaða hætti ráðherra hygðist ákvarða hvernig honum skyldi bættur þessi munur á kjörum.

Athugun mín á málinu hefur beinst að því hvort afgreiðsla ráðuneytisins á erindi A hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. nóvember 2015.

II. Málsatvik

A sendi fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 3. október 2014. Í því upplýsti hann ráðuneytið m.a. um að hann hefði gengið úr stéttarfélaginu X og væri ekki félagsmaður í stéttarfélagi. Hann þægi laun samkvæmt kjarasamningi milli fjármálaráðuneytisins og stéttarfélagsins X sem tók gildi á árinu 2014. Í erindi hans kemur einnig fram að vegna ákvæða í lögum væri honum gert að greiða gjald til stéttarfélagsins X líkt og hann væri félagsmaður í því félagi og hann tók orðrétt upp 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Hann vísaði jafnframt til þess að stéttarfélagið greiddi félagsmönnum sínum styrki vegna námskeiða, ráðstefna, skólagjalda á Íslandi, bóka o.fl. Í bréfinu óskaði hann eftir leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðherra um með hvaða hætti hann gæti sótt um sambærilegan styrk og veittur væri félagsmönnum í stéttarfélaginu X úr tilteknum sjóði en þar sem hann væri ekki félagsmaður væri ljóst að hann ætti ekki rétt á styrk úr sjóðnum.

Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til hans, dags. 17. október 2014, segir m.a.:



„Af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að skv. 2. mgr. 1. gr. laganna hvílir leiðbeiningarskylda á stjórnvöldum um þau mál er snerta starfssvið þess þegar kemur til greina að taka ákvörðun um réttindi eða skyldu manna. Fyrirspurn yðar fellur því ekki undir ákvæði 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 37/1993 hefur ráðuneytið framsent [stéttarfélaginu X] fyrirspurn yðar.“



A fékk um leið afrit af bréfi ráðuneytisins til stéttarfélagsins X, einnig dags. 17. október 2014. Í því segir:



„Með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, framsendir ráðuneytið hjálagða fyrirspurn [A] til [stéttarfélagsins X] til þóknanlegrar meðferðar.“



III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og fjármála- og efnahagsráðuneytisins

Í tilefni af kvörtun A skrifaði ég fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 29. júní 2015, þar sem ég óskaði eftir tilteknum skýringum. Ég óskaði m.a. eftir því að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort rétt hefði verið að veita A þær leiðbeiningar sem hann óskaði eftir þrátt fyrir að tilvik hans félli utan gildissviðs stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. með hliðsjón af óskráðum reglum um leiðbeiningarskyldu, 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og vönduðum stjórnsýsluháttum. Þar hefði ég m.a. í huga að fyrirspurn hans varðaði lagaframkvæmd sem væri á málefnasviði ráðuneytisins og tengdist jafnframt þeirri lögbundnu skerðingu á félagafrelsi sem leiddi af skyldu hans til að greiða iðgjöld til stéttarfélagsins X þrátt fyrir að hann væri ekki félagi í því.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 10. júlí 2015, kemur m.a. fram að ráðuneytið hafi brugðist við fyrirspurn A með þeim hætti að framsenda erindi hans til stéttarfélagsins X til þóknanlegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í samræmi við góða stjórnsýsluhætti hafi A verið tilkynnt um að erindi hans hafi verið framsent til rétts aðila. Þá segir í bréfinu:



„Fjármála- og efnahagsráðuneytið taldi rétt, miðað við orðalag fyrirspurnarinnar, að vísa henni til efnislegrar meðferðar hjá [stéttarfélaginu X]. Ástæða þess að ráðuneytið taldi sig ekki vera réttan aðila til að leiðbeina [A] um þetta erindi, þrátt fyrir 5. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu ríkisstjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, er sú að fjármála- og efnahagsráðuneytið á ekki aðild að stjórn [sjóðsins], og hefur þar af leiðandi ekki aðkomu að setningu reglna er varða úthlutun úr sjóðnum. Ráðuneytið kemur einungis að ákvörðun þess gjalds er vinnuveitandi greiðir til fyrrgreinds [sjóðs] og ákveðið er í kjarasamningum. Ráðuneytið hefur því hvorki forræði á því hvernig úthlutunarreglum [sjóðsins] er háttað né hvaða skilyrði eru sett fyrir því að einstaklingur geti átt rétt á styrkveitingu úr sjóðnum. Taldi ráðuneytið því rétt að [stéttarfélagið X] myndi sjálft leiðbeina [A] um réttindi sín.“



Í svari ráðuneytisins kemur einnig fram að það telji að rétt hafi verið staðið að leiðbeiningarskyldu til A vegna fyrirspurnar hans frá 3. október 2014 og að svar ráðuneytisins hafi verið í fullu samræmi við skráða leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og vandaða stjórnsýsluhætti.

Athugasemdir A við svör ráðuneytisins bárust 22. júlí 2015.



IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Framsending erindisins

Eins og áður segir framsendi fjármála- og efnahagsráðuneytið erindi A til stéttarfélagsins X með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það taldi aftur á móti að leiðbeiningarskylda 1. mgr. sama ákvæðis ætti ekki við þar sem ekki væri um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur jafnframt fram að eins og fyrirkomulagi sjóðsins sé háttað sé sambandið en ekki ráðuneytið réttur aðili til að svara fyrirspurn A. Athugun mín hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvort þessi afgreiðsla á erindi hans hafi verið í samræmi við lög.

Í 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga segir að berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, beri því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er. Framsendingarskylda stjórnvalda getur einnig hvílt á grundvelli óskráðrar reglu sem hefur víðtækara gildissvið en ákvæði stjórnsýslulaga. Af afgreiðslu ráðuneytisins á erindi A og skýringum þess til mín verður ráðin sú afstaða þess að „réttur staður“ fyrir erindi A hafi verið stéttarfélagið X.

Stéttarfélagið X er einkaaðili sem stendur utan stjórnkerfisins og hefur ekki verið falið að fara með opinbert vald, a.m.k. ekki hvað erindi A varðar. Við afmörkun á framsendingarskyldu stjórnvalda verður að líta til þeirra raka sem standa henni að baki. Meðal þeirra er að stjórnsýslunni er skipt upp eftir málefnasviðum eða hlutverkum og stjórnvöld hafa almennt betri þekkingu á því en borgararnir undir málefnasvið hvaða stjórnvalds erindi heyrir. Sé ljóst hvaða stjórnvald getur fjallað um erindið er hægt að koma því á réttan stað. Að mínu áliti takmarkast framsendingarskylda stjórnvalda við þá opinberu aðila sem fara með það starfssvið lögum samkvæmt sem erindið varðar og eftir atvikum þá einkaaðila sem hafa fengið opinbert vald í tengslum við málefnasvið erindisins. Í þessu sambandi verður einnig að hafa hugfast að borgararnir kunna að hafa hagsmuni af því að erindi til stjórnvalds sé ekki sent á einkaaðila án vitneskju eða samþykkis þeirra. Í sumum tilvikum kann slíkt að vera í andstöðu við þagnarskyldureglur og lög nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Telji stjórnvald rétt að borgari snúi sér að tilteknum einkaaðila getur stjórnvaldið leiðbeint honum um það.

Það er því álit mitt að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi ekki verið rétt að framsenda erindi A til stéttarfélagsins X, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og óskráða framsendingarskyldu.



2. Leiðbeiningarskyldan

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Einnig hvílir leiðbeiningarskylda á stjórnvöldum samkvæmt óskráðri reglu sem hefur víðtækara gildissvið en sú sem er að finna í stjórnsýslulögum. Það ræðst af atvikum máls hverju sinni í hvaða tilvikum og þá hversu ítarlega stjórnvaldi er skylt að leiðbeina aðila, annað hvort í tilefni af fyrirspurn frá honum eða að eigin frumkvæði. Við mat á því skipta m.a. máli möguleikar stjórnvalds til að veita leiðbeiningar með tilliti til málafjölda og annarra aðstæðna og þörf aðila fyrir leiðbeiningar og hagsmunir hans af því.

Þá er til þess að líta að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er starfsmanni skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögunum kemur fram að leiðbeiningarskylda takmarkist þó ávallt við þær upplýsingar sem starfsmaður býr yfir eða getur aflað með aðgengilegum hætti. (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 3149.)

Af framangreindu leiðir að þótt erindi tengist ekki máli sem getur lokið með ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, hvílir engu að síður skylda á stjórnvöldum til að veita leiðbeiningar. Líkt og fyrr segir getur leiðbeining stjórnvalds lotið að því að erindi heyri ekki undir málefnasvið þess og borgari geti kjósi hann svo snúið sér að tilteknum einkaaðila.

Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að það sé ekki aðili að sjóðnum. Ráðuneytið hafi ekki forræði á því hvernig úthlutunarreglum sjóðsins sé háttað eða hvaða skilyrði séu sett fyrir því að einstaklingur geti átt rétt á styrkveitingu úr sjóðnum. Því taldi ráðuneytið rétt að stéttarfélagið X myndi sjálft leiðbeina Aum réttindi sín.

Í erindi A til ráðuneytisins er óskað eftir leiðbeiningum um með hvaða hætti hann geti sótt um „sambærilegan styrk“ og veittur er félagsmönnum Kennarasambands Íslands úr fyrrnefndum endurmenntunarsjóði. Þar kemur einnig fram að A sé ljóst að þar sem hann hafi gengið úr kennarasambandinu eigi hann ekki rétt á styrk úr sjóðnum. Þá tók hann upp 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sem hljóðar svo: „Starfsmaður, sem lög þessi taka til og eigi er innan stéttarfélags samkvæmt lögum þessum, greiði til þess stéttarfélags, sem hann ætti að tilheyra, gjald jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því, enda fari um laun hans og önnur starfskjör samkvæmt samningum þess samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra eða sveitarstjórnar. Þá ákvörðun skal tilkynna viðkomandi stéttarfélagi.“ Af erindinu verður því ráðið að A hafi ekki óskað eftir leiðbeiningu um það hvort hann ætti rétt á styrk úr sjóðnum heldur hvort hann ætti rétt á sambærilegum styrk í ljósi þess að honum væri með lögum gert að greiða til stéttarfélagins X gjald eins og hann væri í því án þess að eiga rétt á styrk úr fyrrnefndum sjóði.

Ósk A um leiðbeiningar beindist í raun að réttarstöðu hans sem ríkisstarfsmanns sem stendur utan stéttarfélags en er hins vegar með lögum gert að greiða fyrir milligöngu ríkisins sem vinnuveitanda til tiltekins stéttarfélags. A hafði valið að nýta sér stjórnarskrárvarinn rétt sinn til að standa utan stéttarfélaga, sbr. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Var erindinu beint til fjármála- og efnahagsráðherra sem vinnuveitanda A og um leið þess ráðuneytis sem fer með lög nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Hér er rétt að árétta að samkvæmt 5. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, fer fjármála- og efnahagsráðuneytið með starfsmannamál ríkisins, þar á meðal launa- og kjaramál, sbr. b-lið ákvæðisins. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 94/1986 fer ráðherra, nú fjármála- og efnahagsráðherra, með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga samkvæmt lögunum. Málefni kjarasamninga opinberra starfsmanna og starfsmannamál ríkisins falla því undir fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Að framangreindu virtu fæ ég ekki annað séð en að erindi A hafi heyrt undir málefnasvið fjármála- og efnahagsráðuneytisins og að ráðuneytið hafi þannig verið bært til að veita honum tilteknar upplýsingar eða leiðbeiningar í tilefni af erindi hans. Þau svör gátu þannig lotið að túlkun ráðuneytisins á réttarstöðu hans sem ríkisstarfsmanns utan stéttarfélags að þessu leyti og þar með hvort aðrir sambærilegir styrkir séu fyrir hendi fyrir einstaklinga sem eru ekki aðilar að stéttarfélagi en greiða gjald til þess lögum samkvæmt. Ég get því ekki fallist á það með ráðuneytinu að réttara hafi verið að annar aðili en það leiðbeindi A.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að framsending fjármála- og efnahagsráðuneytisins á erindi A, dags. 3. október 2014, til stéttarfélagins X hafi ekki samrýmst reglum um framsendingarskyldur stjórnvalda. Jafnframt fellst ég ekki á það með ráðuneytinu að kennarasambandið hafi verið réttari aðili til að veita A leiðbeiningar en það.

Ég beini því til ráðuneytisins að svara erindi A á ný, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að huga betur að þeim sjónarmiðum sem gerð er grein fyrir í álitinu í framtíðarstörfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 20. júní 2016, kemur fram að A hafi ritað ráðuneytinu bréf 16. desember 2015 og 8. febrúar 2016, þar sem hann hafi óskað eftir upplýsingum um sambærilega styrki og veittir eru félagsmönnum í Kennarasambandi Íslands úr tilteknum sjóði, vegna námskeiða, ráðstefna, skólagjalda á Íslandi, bóka o.fl. Ráðuneytið hafi svarað honum með bréfi 6. maí 2016. Við afgreiðslu erindanna hafi verið höfð hliðsjón af þeim almennu sjónarmiðum sem fram koma í álitinu og lúta að framsendingar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Af erindum A hafi mátt ráða að hann hafi búið yfir þekkingu á réttarstöðu sinni sem ríkisstarfsmaður utan stéttarfélags og hafi því ekki verið talin þörf á að leiðbeina honum nánar um þá stöðu, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ráðuneytið hafi hins vegar talið rétt að upplýsa A um að ráðuneytið hefði ekki yfir að ráða neinum sjóðum sambærilegum þeim tiltekna sjóði sem hann hafði spurt um eða endurmenntunarsjóðum stéttarfélaga og samið er um í kjarasamningum fjármála- og efnahagsráðherra f.h. ríkissjóðs. Sambærilegir styrkir fyrir einstaklinga sem væru ekki aðilar að stéttarfélagi, en greiddu gjald til þess lögum samkvæmt, væru því ekki fyrir hendi. A hafi einnig verið gerð grein fyrir aðild að stjórn endurmenntunarsjóðs stéttarfélagsins og þeirri staðreynd að fjármála- og efnahagsráðuneytið eigi ekki aðild að þeirri stjórn og hafi þar af leiðandi ekki aðkomu að setningu reglna er varða úthlutun úr sjóðnum. Hann hafi jafnframt verið upplýstur um að ráðuneytið komi einungis að ákvörðun þess gjalds er vinnuveitandi greiðir til fyrrgreinds endurmenntunarsjóðs og ákveðið er í kjarasamningum. Ráðuneytið hafi því hvorki forræði á því hvernig úthlutunarreglum endurmenntunarsjóðsins sé háttað né hvaða skilyrði eru sett fyrir því að einstaklingur geti átt rétt á styrkveitingu úr sjóðnum. Þá kom fram að erindi A hafi ekki verið sent öðru stjórnvaldi né öðrum aðilum sem að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins hefðu getað verið bær til að svara erindum A. Ráðuneytið telji að tekið hafi verið tillit til athugasemda sem fram koma í álitinu við afgreiðslu erindis A og muni framvegis hafa hliðsjón af þessum sjónarmiðum við afgreiðslu sambærilegra erinda.