Samtökin A leituðu til umboðsmanns Alþingis og gerðu athugasemd við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum, þar sem fjallað er um heimild lögmanna og félaga í þeirra eigu til að stunda innheimtu án sérstaks innheimtuleyfis frá Fjármálaeftirlitinu. Samtökin bentu á að í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga væri aðeins gert ráð fyrir því að lögmenn mættu stunda innheimtu án innheimtuleyfis en ekki lögaðilar í eigu þeirra. Umboðsmaður ákvað að afmarka athugun sína annars vegar við það hvort framangreint ákvæði ætti viðhlítandi stoð í innheimtulögum. Hins vegar ákvað hann að fjalla um ákvæði innheimtulaga um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi lögaðila sem eru að öllu leyti í eigu lögmanna og/eða lögmannsstofa.
Umboðsmaður lauk málinu með áliti, dags. 21. október 2015. Þar tók hann fram að þegar hugtakið lögmaður væri notað í öðrum lögum án sérstakrar skilgreiningar á því yrði almennt að líta svo á að þar væri verið að vísa til þeirra sem teljast lögmenn í skilningi laga um lögmenn. Samkvæmt tilteknu ákvæði þeirra laga væri lögmönnum heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þ. á m. með takmarkaðri ábyrgð. Slík takmörkun breytti því ekki að lögmaður bæri alltaf óskerta ábyrgð á tjóni sem hann eða starfsmaður hans bakar öðrum. Með vísan til þessa taldi umboðsmaður ekki grundvöll til athugasemda við lagastoð 2. gr. reglnanna.
Umboðsmaður tók fram að það skipti miklu fyrir þá sem ættu að njóta hagsbóta af setningu innheimtulaga, þ.e. neytendur, að það væri skýrt og glöggt hvernig reglur laganna tækju til aðila sem annast innheimtustarfsemi og að tryggt væri að eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna og lögaðila í þeirra eigu væri bæði virkt og raunhæft. Í þessu sambandi fjallaði hann um 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga þar sem fram kemur að lögmenn megi stunda innheimtu án innheimtuleyfis. Hann tók dæmi um rugling sem kynni að skapast við núverandi fyrirkomulag laga sem kynni að leiða til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi innheimtufyrirtækja í eigu lögmanna yrði ekki í öllum tilvikum raunhæft og virkt.
Umboðsmaður fjallaði einnig um 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga þar sem fram kemur að úrskurðarnefnd lögmanna fari með eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna. Hann tók fram að þrátt fyrir orðalag ákvæðisins væri það í reynd Lögmannafélag Íslands sem sinnti eftirlitinu samkvæmt innheimtulögum og lögum um lögmenn þegar sleppti þeim málum sem unnt væri að skjóta til úrskurðarnefndarinnar. Taldi umboðsmaður að núverandi fyrirkomulag gæti orðið til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna yrði ekki virkt í framkvæmd enda yrði ekki séð að úrskurðarnefndin, a.m.k. eins og hlutverk og valdsvið hennar væri afmarkað í lögum um lögmenn, framkvæmi almennt eftirlit samkvæmt þeim lögum eins og virðist gengið út frá því að að hún sinni samkvæmt 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga. Var það því afstaða umboðsmanns að taka þyrfti skýrari afstöðu til þess hvernig eftirliti með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna skyldi háttað.
Loks taldi umboðsmaður mikilvægt í þágu þeirra hagsmuna neytenda sem byggju að baki innheimtulögum að tekin yrði afstaða til þess að hvaða marki ákvæði siðareglna lögmanna næðu til starfsemi innheimtufélaga í eigu lögmanna. Benti hann á að í siðareglunum væri að finna ýmis ákvæði um starfshætti og skyldur lögmanna gagnvart skjólstæðingum og gagnaðila.
Umboðsmaður taldi því rétt að vekja athygli iðnaðar- og viðskiptaráðherra á framangreindu með það fyrir augum að tekin yrði afstaða til þess hvort og þá hvaða breytinga á lögum væri þörf á að gera.
I Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 6. júní 2016, í tilefni af fyrirspurn um málið er vísað í niðurstöðu álitsins þar sem fram kemur að umboðsmaður telji sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 121/2008. Hann telji hins vegar að tiltekin ákvæði innheimtulaga séu ekki eins skýr og æskilegt væri. Í svari ráðuneytisins kemur fram að það taki undir með umboðsmanni hvað þetta varðar og telji ákvæðið hafa næga lagastoð. Jafnframt telji ráðuneytið að heppilegt geti verið að styrkja lagastoðina til þess að auka skýrleika laganna. Frumvarp til laga um breytingu á innheimtulögum sem lagt hafi verið fram á 141. löggjafarþingi (103. mál) veturinn 2012-2013 hafi tekið á því álitaefni sem vísað hafi verið til í álitinu um lagastoð 2. gr. reglnanna. Eftirlit með innheimtulögum væri í höndum Fjármálaeftirlitsins og úrskurðarnefndar lögmanna. Eftirlit þessara aðila næði þó ekki til kröfuhafa sem innheimtu kröfur sínar sjálfir án sérstaks leyfis. Af þessum sökum hafi verið gert ráð fyrir því í áðurnefndu frumvarpi að slík innheimta væri undir eftirliti Neytendastofu. Þrátt fyrir að það kynni að vera rökrétt að aðstöðumunur þessara þriggja aðila, þ.e. lögmanna, innheimtuleyfishafa og kröfuhafa með eigin innheimtu, væru þess valdandi að þrír eftirlitsaðilar hefðu eftirlit á grundvelli laganna hefði reynst erfitt að sannfæra þingmenn og aðra um að ekki væri hægt að einfalda eftirlitið. Taka þyrfti að taka pólitíska ákvörðun/stefnumörkun um það hvernig ætti að haga eftirlitinu.
Í bréfi ráðuneytisins kemur einnig fram að hafa beri í huga að fyrir þá lögmenn sem annist innheimtu á kröfum séu frum- og milliinnheimtubréf lítill hluti af starfsemi þeirra. Einvörðungu einföldustu mál klárist á þessu stigi og önnur mál fari í frekari meðferð; þeim stefnt fyrir dóm, óskað væri eftir fjárnámi, nauðungarsölu og að lokum gerð beiðni um gjaldþrot. Siðareglur lögmanna gildi um alla þætti í starfi lögmanna og jafnframt þá þætti sem falli undir innheimtulögin enda fjalli þær um öll störf lögmanna. Þessi aðstaða geri það að verkum að eingöngu lögmenn en ekki aðrir innheimtuaðilar þurfi með beinum hætti að taka mið af siðareglunum. Þær reglur sem gildi um alla innheimtuaðila og mestu máli skipti komi fram í 1. mgr. 6. gr. laganna en þar komi fram að innheimta skuli vera í samræmi við góða innheimtuhætti. Þá komi fram í 2. mgr. 6. gr. laganna að ekki megi beita aðila óhæfilegum þrýstingi vegna innheimtu eða valda óþarfa tjóni eða óþægindum. Þessi ákvæði séu matskennd og jafnvel megi horfa til einstakra ákvæða siðareglna lögmanna þegar þau verði útfærð. Það kunni að vera tilefni til að skoða það hvort setja eigi frekari reglur um þessi samskipti í lögunum sjálfum eða með reglugerðarheimild svo reglurnar gildi um alla.
Ráðuneytið bendir á að í áliti umboðsmanns sé vísað til þess að valdheimildir Fjármálaeftirlitsins og úrskurðarnefndar lögmanna sé mismunandi þegar kemur að þessu eftirliti og að eftirlit með lögmönnum sé ekki eins virkt. Löggjafinn hafi frá setningu laganna haft þennan mun í huga. Fjármálaeftirlitið taki oft há gjöld af stórum innheimtufyrirtækjum og geti gripið til virkra aðgerða eins og með ákvörðun stjórnvaldssekta. Horft hafi verið til þess að eftirlit með lögmönnum byggi á gömlum grunni og sé áhrifaríkt. Eins og áður hafi verið bent á þá fjalli innheimtulögin eingöngu um afmarkaðan þátt í starfi lögmanna. Tekið sé á einstökum þáttum í starfseminni eins og vörslufjárreikningum í sérlögum um lögmenn. Í áliti umboðsmanns sé vísað til þess að óljóst sé hvort siðareglur lögmanna eigi við um félög sem séu stofnuð af þeim og starfi eingöngu við innheimtu samkvæmt lögum nr. 95/2005. Ráðuneytið telji ábendinguna réttmæta en hins vegar þurfi að meta heppilegustu leiðina til að taka á henni.
Að lokum segir í bréfi ráðuneytisins að þau erindi sem því hafi borist vegna innheimtulaga nr. 95/2008 hafi snúist um innheimtufjárhæðir og túlkun á ákvæðum um innheimtu. Engin erindi hafi borist vegna þeirra vankanta á lögunum sem umboðsmaður hafi vísað til. Mörg mikilvæg mál og erindi séu til vinnslu hjá ráðuneytinu og meta þurfi mikilvægi verkefna og forgangsraða. Ráðuneytið hafi móttekið ábendingarnar og telji þær mikilvægt veganesti fyrir næstu endurskoðun innheimtulaga. Hins vegar sé ekki að svo stöddu hægt að fullyrða um hvernig staðið verði að frekari úrvinnslu eða hvenær. Sé þá vísað til þeirrar pólitísku stefnumörkunar sem sé nauðsynleg vegna eftirlitsins, forgangsröðunar verkefna og þess að lítið sé um kvartanir.
II
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2015, bls. 33 og 61-63.
Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að taka þyrfti skýrari afstöðu til þess hvernig eftirliti með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna skuli háttað. Auk þess væri mikilvægt í þágu þeirra hagsmuna neytenda sem byggju að baki innheimtulögum að tekin yrði afstaða til þess að hvaða marki ákvæði siðareglna lögmanna nái til starfsemi innheimtufélaga í eigu lögmanna. Ég taldi því rétt að vekja athygli iðnaðar- og viðskiptaráðherra á framangreindu með það fyrir augum að tekin yrði afstaða til þess hvort og þá hvaða breytingar á lögum þörf sé á að gera.
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 6. júní 2016, kom m.a. fram að ráðuneytið hefði móttekið ábendingarnar og teldi þær mikilvægt veganesti fyrir næstu endurskoðun innheimtulaga. Hins vegar væri ekki að svo stöddu hægt að fullyrða um hvernig staðið yrði að frekari úrvinnslu eða hvenær. Væri þá vísað til þeirrar pólitísku stefnumörkunar sem væri nauðsynleg vegna eftirlitsins, forgangsröðunar verkefna og þess að lítið sé um kvartanir vegna þeirra vankanta á lögunum sem umboðsmaður hafi vísað til.
Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 22. maí 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að í ráðuneytinu sé nú unnið að gerð frumvarps til breytinga á innheimtulögum nr. 95/2008. Með frumvarpinu verði brugðist við athugasemdum umboðsmanns varðandi eftirlit með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna, gildissviði siðareglna lögmanna og að hvaða marki þær gildi um innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna. Auk þess verði tekið tillit til annarra atriða sem reynsla af framkvæmd laganna hafi sýnt að þarfnist breytinga. Stefnt sé að því að ráðherra leggi frumvarpið fram á Alþingi á haustþingi 2017.