Opinberir starfsmenn. Sveitarfélög. Ráðningar í opinber störf. Valdframsal. Birting stjórnvaldsfyrirmæla. Skýrleiki laga. Meinbugir.

(Mál nr. 9561/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ráðningum Borgarsögusafns Reykjavíkur í tvö störf á Árbæjarsafni. Athugun umboðsmanns laut einkum að því hvort sá aðili sem var til þess bær samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar hefði haft umsjón með ráðningarferlinu og tekið ákvörðun um hverja skyldi ráða í störfin. Þá taldi umboðsmaður tilefni til að fjalla almennt um framsal valds til ráðningar starfsmanna hjá sveitarfélögum, hvaða kröfur ákvæði sveitarstjórnarlaga gerðu til þeirra mála og birtingu ákvarðana um slíkt valdframsal.

Umboðsmaður benti á að borgarstjórn Reykjavíkur hefði í samþykktum falið safnstjóra Borgarsögusafns Reykjavíkur vald til að ráða aðra starfsmenn safnsins. Það hefði því ekki verið í samræmi við lög og reglur um valdmörk innan borgarinnar að safnstjóri hefði falið tveimur starfsmönnum safnsins að ákveða hvaða umsækjendur skyldi ráða í tvö störf á safninu og að öðrum þeirra hefði verið falin umsjón með ráðningarferlinu.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að framvegis yrði þess betur gætt að haga meðferð mála við ráðningar í störf hjá sveitarfélaginu í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu og áréttaði að þau almennu sjónarmið tækju jafnt til annarra sveitarfélaga. Enn fremur benti hann á mikilvægi þess að betur yrði hugað að ákvæðum laga og framkvæmd við framsal á ráðningarvaldi starfsmanna innan sveitarfélaga. Þá kom hann þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra sveitarstjórnarmála að orðalag sveitarstjórnarlaga um að sveitarstjórn gæti með „almennum fyrirmælum“ fært ráðningarvald annarra starfsmanna frá framkvæmdastjóra yrði tekið til endurskoðunar og gert skýrara. Auk þess beindi hann því til ráðherra að hugað yrði að því í eftirliti ráðuneytisins með sveitarfélögunum að ákvarðanir og framkvæmd sveitarfélaganna við framsal ráðningarvalds væri í samræmi við lög. Að síðustu vakti umboðsmaður athygli á mikilvægi þess að betur yrði gætt að almennri og skipulegri birtingu á reglum, samþykktum og hliðstæðum ákvörðunum sveitarstjórna.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 9. janúar 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningum Borgarsögusafns Reykjavíkur í tvö störf á Árbæjarsafni, en hann var meðal umsækjenda um störfin. Af kvörtuninni má ráða að hún beinist einkum að mati safnsins á hæfni umsækjenda.

Athugun mín á málinu laut í upphafi bæði að mati safnsins á hæfni umsækjenda til að gegna störfunum en einnig að því hvort sá aðili sem var til þess bær samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar hefði haft umsjón með ráðningarferlinu hjá Borgarsögusafni og tekið ákvörðun um hverja skyldi ráða í störfin. Að fengnum skýringum Reykjavíkurborgar tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um fyrra atriðið. Athugun mín á þessu máli hefur hins vegar orðið mér tilefni til að fjalla almennt um framsal valds til ráðningar starfsmanna hjá sveitarfélögum og hvaða kröfur ákvæði sveitarstjórnarlaga gera til þeirra mála og birtingu ákvarðana um slíkt valdframsal. Ég tek það fram að þessi atriði hafa einnig vakið athygli mína í fleiri málum sem ég hef haft til athugunar á undanförnum misserum í tengslum við ákvarðanir í málefnum starfsmanna sveitarfélaga. Þar hefur það vakið athygli mína að oft virðist brenna við að ekki liggi fyrir með nægilega skýrum og aðgengilegum hætti hver er bær til að fara með ráðningarvald í störf á vegum sveitarfélaga. Ég ítreka að þótt í umfjöllun hér á eftir sé vísað til atvika í því máli sem kvörtunin fjallar um er þessari umfjöllun einkum ætlað að draga fram með almennum hætti lagaatriði og sjónarmið sem sveitarfélög, og eftir atvikum ráðuneyti sveitarstjórnar­mála, þurfa að huga að í slíkum málum og þá með hliðsjón af því hvort meðferð þessa máls hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. október 2018. 

II Málavextir

Borgarsögusafn Reykjavíkur auglýsti 5. september 2017 eftir tveimur starfsmönnum í móttöku, afgreiðslu og leiðsagnir á Árbæjarsafni og bárust umsóknir frá sextán einstaklingum, þ. á m. A. Hæfnis­kröfur voru tilteknar: a) stúdentspróf eða verslunarpróf, b) reynsla og þekking af þjónustustörfum, c) grunnþekking á tölvu og afgreiðslukerfi, d) tungumálakunnátta, íslenska og enska, önnur tungumál talin kostur og e) góð færni í mannlegum samskiptum og sjálfstæð vinnubrögð. Fimm umsækjendur voru boðaðir í atvinnuviðtöl en A var ekki á meðal þeirra. Meðal gagna málsins eru skjöl með stöðluðum spurningum sem voru notuð af hálfu Borgarsögusafns til þess að meta frammistöðu þeirra í viðtölum. Skjölin eru í tveimur eintökum og bera þau með sér að annað sett af skjölunum stafi frá deildarstjóra rekstrar og þjónustu á Borgarsögusafni og hitt frá verkefnastjóra á Árbæjarsafni.

Framangreindur deildarstjóri tilkynnti umsækjendum 19. október 2017 hverjir hefðu verið ráðnir í störfin. Í tilkynningunni kom m.a. fram að þetta hefði verið niðurstaða „ráðningateymisins“. Í tilefni af ósk A barst honum rökstuðningur vegna ráðninganna, sem var undirritaður af deildarstjóranum. Þar kom fram að auk deildarstjórans hefði verkefnastjóri á Árbæjarsafni unnið að úrvinnslu umsókna, eftir að umsóknarfresti lauk. Umræddir starfsmenn, deildarstjóri og verkefna­stjóri, hefðu verið sammála um að tveir umsækjendur hefðu uppfyllt best á heildina litið þær hæfniskröfur sem gerðar hefðu verið til umsækjenda í starfsauglýsingu sem hefði legið til grundvallar mati á umsækjendum.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Reykjavíkurborgar

Mér bárust gögn málsins frá Borgarsögusafni Reykjavíkur 31. janúar 2018. Í kjölfarið ritaði ég safninu bréf 27. febrúar sama ár þar sem þess var óskað að safnið upplýsti nánar um meðferð ráðningar­málsins, m.a. um það hvaða starfsmenn safnsins hefðu átt aðkomu að málinu og í hverju aðkoma þeirra hefði falist. Jafnframt var þess óskað að safnið lýsti afstöðu sinni til þess hvort meðferð málsins, þ. á m. þegar ákveðið hafi verið hvaða umsækjendur skyldi boða í viðtöl og hverja skyldi ráða, hafi verið í samræmi við reglur og sjónarmið sem voru rakin í bréfinu. Enn fremur óskaði ég nánari skýringa um mat safnsins á hæfni umsækjenda þegar ákveðið var annars vegar hverja skyldi boða í viðtöl og hins vegar ráða. Í þessu samhengi vísaði ég m.a. til upplýsinga um umsækjendur sem komu fram í matslíkani, en þar hafði umsækjendum verið veitt stig í sjö mats­flokkum, og hvort og þá hvernig menntun sem umsækjendur höfðu aflað sér umfram kröfu í auglýsingu hefði verið metin.

Í svari Borgarsögusafns Reykjavíkur, dags. 28. mars 2018, er vísað til 3. mgr. 5. gr. samþykktar fyrir safnið þar sem segir að safnstjóri beri ábyrgð á rekstri og stjórnsýslu safnsins og þeirra starfsstaða sem undir það heyra, þ.m.t. fjármálum, starfsmannamálum og framkvæmd ákvarðana menningar- og ferðamálaráðs. Bent er á að í 3. mgr. 11. gr. samþykktar fyrir menningar- og ferðamálaráð Reykjavíkur segi að sviðsstjóri ráði í aðrar stjórnunarstöður á menningar- og ferðamálasviði og stjórnandi stofnunar ráði starfsmenn stofnunar. Þeir starfsmenn Borgarsögu­safns sem hafi haft aðkomu að ráðningarferlinu hafi verið deildarstjóri rekstrar og þjónustu á safninu og verkefnastjóri á Árbæjarsafni. Næsti yfirmaður deildarstjóra sé safnstjóri. Hluti af verksviði, verkefnum og ábyrgð deildarstjóra samkvæmt starfslýsingu séu mannauðsmál safnsins, þ. á m. mannauðsstjórnun og ráðningarferli starfsmanna á safninu. Deildarstjórinn starfi í umboði og í samráði við safnstjóra. Störf afgreiðslumanna á Árbæjarsafni heyri undir deild rekstrar og þjónustu sem deildarstjórinn veiti forstöðu. Þá sé deildar­stjórinn næsti yfirmaður verkefnastjórans. Hluti af verksviði, verkefnum og ábyrgð verkefnastjórans sé verkstýring starfsmanna sem starfi við móttöku, afgreiðslu og leiðsagnir ásamt öðrum verkefnum á sýningarsvæði Árbæjar­safns. Síðan segir:

„Að ráðningarferlinu á tveimur afgreiðslustarfsmönnum á Árbæjarsafni unnu ofangreindir starfsmenn. [Deildarstjórinn] hafði umsjón með ráðningarferlinu og til ráðgjafar og við mat á umsækjendum var [verkefnastjóri á Árbæjarsafni] sem býr yfir mikilli þekkingu á starfinu, starfsháttum, aðstæðum og sýningarstaðnum sjálfum.

Að framansögðu er afstaða safnsins skýr. [Deildarstjórinn] hafði fullt umboð til þess að stýra ráðningarferlinu og málefnaleg sjónarmið réðu því að [verkefnastjórinn] var henni til aðstoðar í ferlinu.“

Í bréfi Borgarsögusafns kemur jafnframt fram að við mat á störfum afgreiðslumanna við safnið hafi þekking og reynsla vegið þyngst við röðun í launaflokka. Ekki hafi verið gerð krafa um að þeir starfsmenn sem gegni slíkum störfum hafi lokið háskólanámi og taki launakjör mið af því. Við mat á hæfni umsækjenda hafi verið stuðst við matslíkan. Þar hafi þau sjónarmið sem tilgreind voru í auglýsingu um starfið haft jafnt vægi. Hins vegar hafi ekki verið lagt mat á menntun umfram kröfur í störfin, þó svo að þeir sem ráðnir hafi verið hafi haft annað nám að baki. Við yfirferð á gögnum málsins í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns hafi ráðningaraðilar þó orðið þess áskynja að galli hafi verið á matslíkani sem gerði það að verkum að ákvarðanir um boðun umsækjenda í viðtöl byggðu ekki á réttum forsendum. Ljóst sé að heildarstigafjöldi einhverra umsækjenda hafi ekki verið réttur en það hafi ekki átt við í tilviki A. Borgarsögusafn harmi þau mistök sem hafi átt sér stað í ráðningarferlinu og hafi orðið til þess að tveimur öðrum umsækjendum hafi ekki verið boðið í viðtal vegna starfanna. Safnið myndi leitast við að tryggja að mistök sem þessi endurtækju sig ekki.

Athugasemdir A við bréf Borgarsögusafns Reykjavíkur bárust mér 14. apríl 2018. Þá afhenti safnið mér starfs­lýsingar deildar­stjóra rekstrar og þjónustu og verkefnastjóra 7. júní sama ár.

Þar sem Borgarsögusafn er hluti af stjórnsýslu Reykjavíkurborgar var borginni með bréfi 12. sama mánaðar veitt færi á að taka afstöðu til skýringa safnsins. Í svari borgar­innar frá 4. júlí 2018 kemur m.a. fram að í svörum Borgarsögusafns til umboðsmanns hafi verið greint frá því hvaða starfsmenn hafi átt aðkomu að ráðningarferlinu og í hverju sú aðkoma hafi falist. Tekið er undir skýringar safnsins og áréttað að ekki hafi annað komið fram en að deildarstjórinn hafi haft umboð safnstjóra Borgar­sögusafns við ráðningarferlið. Í þeim efnum er vísað til 56. gr. sveitar­stjórnarlaga, nr. 138/2011. Þá segir:

„Ljóst er að vald til að ráða starfsmenn Borgarsögusafns Reykjavíkur er fengið safnstjóra samkvæmt 3. mgr. 11. gr. í samþykkt fyrir menningar- og ferðamálaráð Reykjavíkur og ekki er að finna heimild fyrir framsali þess valds til annarra starfsmanna, hvorki í samþykktum Reykjavíkurborgar eða öðrum reglum eða fyrirmælum Reykjavíkurborgar. [Reykjavíkurborg] óskaði eftir frekari upplýsingum frá Borgarsögusafni Reykjavíkur um aðkomu safnstjóra að umræddu ráðningarferli og samkvæmt upplýsingum frá safninu bar [deildarstjórinn] atriði er vörðuðu ráðninguna munnlega undir safnstjóra og var hann upplýstur um ráðningarferlið og framgöngu þess hverju sinni. Ekki liggja fyrir skrifleg gögn um aðkomu hans að ráðningarferlinu.“

Í svari Reykjavíkurborgar kemur jafnframt fram að ekki hafi verið lagt mat á menntun með tilliti til hæfni umsækjenda umfram þær kröfur sem komu fram í auglýsingu. Ekki hafi verið gerð krafa um háskólamenntun í auglýsingu og sé tekið mið af starfslýsingu og eðli starfsins sé ekki annað að sjá en að málefnalegt hafi verið að gera ekki kröfur um háskóla­menntun þar sem ræksla starfsins krefðist ekki háskólamenntunar. Í því sambandi er þó tekið fram að það „hefði þó betur mátt fara að metið hefði verið hvernig sú menntun sem umsækjendur höfðu aflað sér, umfram kröfur í auglýsingu, gæti nýst í starfi.“ Þá hafi starfsmenn orðið þess áskynja eftir fyrirspurn umboðsmanns að mistök hafi verið gerð við útreikning samkvæmt matslíkani sem lá til grund­vallar ákvörðun um boðun í viðtal. Í niðurlagi bréfsins segir að af „framangreindu [sé] ljóst að ýmislegt hefði betur mátt fara við ráðningarferli afgreiðslu­manna í Árbæjarsafni“. Reykjavíkurborg hafi bent Borgarsögusafni á þá annmarka og að gæta eftirleiðis að þeim atriðum sem úrskeiðis fóru við ráðningarferlið. 

Athugasemdir A við bréf Reykjavíkurborgar bárust mér 4. september 2018.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Sveitarstjórnarlög

Eins og áður er rakið hefur athugun mín verið afmörkuð við það hver hafi farið með ráðningarvaldið þegar ráðið var í tvö störf við Borgar­sögusafn Reykjavíkur. Þær upplýsingar og sú afstaða sem hefur birst í svörum safnsins og Reykjavíkurborgar um hver hafi haft umsjón og ákvörðunarvald í ráðningar­ferlinu hefur jafnframt orðið mér tilefni til að fjalla með almennum hætti um sjónarmið og atriði sem sveitarfélög þurfa að huga að í slíkum málum og þá hvort meðferð málsins hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.

Samkvæmt almennum reglum íslensks stjórnsýsluréttar hefur að jafnaði verið talið heimilt að framselja vald til töku ákvarðana frá yfirmanni eða yfirstjórn til undirmanna eða þeirra sem lægra eru settir innan sama stjórnvalds. Til slíks innra valdframsals þarf því að öllu jöfnu ekki sérstaka heimild í settum lögum. Á þessu eru þó ýmsar veigamiklar takmarkanir sem bæði kunna að leiða af lögum og eðli þeirra ákvarðana sem um ræðir. Um almenn sjónarmið að þessu leyti vísast til álits setts umboðsmanns Alþingis frá 8. maí 2009 í máli nr. 5408/2008 og Páls Hreinssonar: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 232 og áfram.

Starfsemi sveitarfélags fer fram á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki með beinum hætti af lögum, eins og segir í 1. mgr. 8. gr. sveitar­stjórnarlaga, nr. 138/2011. Við meðferð mála og ákvarðanatöku kemur sveitar­félagið fram sem eitt stjórnvald þótt það komi í hlut mismunandi starfseininga og starfsmanna innan þess að leysa úr málunum. Á sveitar­stjórnar­stiginu reynir því á heimildir til innra valdframsals. Hefur í því sambandi sérstaka þýðingu að í sveitarstjórnarlögum hefur verið lögfest almenn regla um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðar­afgreiðslu mála, sbr. nú 42. gr. laga nr. 138/2011, auk þess sem sérákvæði gilda um framsal valds innan sveitarfélaga á ákveðnum sviðum. Innra valdframsal á sveitarstjórnar­stigi verður að vera í samræmi við slík lagaákvæði hvað sem líður þeim almennu venjum sem mótast hafa um það efni í íslenskri stjórnsýslu að öðru leyti.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 138/2011 fer sveitarstjórn með stjórn sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum þeirra laga og annarra laga. Í 1. mgr. 9. gr. sömu laga kemur fram að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um með­ferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Í 1. mgr. 54. gr. laganna er mælt fyrir um að sveitarstjórn ráði framkvæmdastjóra til þess að annast framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnar og verkefni sveitarfélags. Þá segir í 56. gr. laganna að sveitarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veiti þeim lausn frá starfi. Um ráðningu annarra starfsmanna annist framkvæmda­stjóri enda hafi sveitar­stjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum.

Af framangreindu má ráða að sveitarstjórn er almennt falið ákvörðunarvald um ráðningu starfsmanna sveitarfélaga. Ef um ráðningu annarra starfsmanna en framkvæmdastjóra eða starfsmanna í æðstu stjórnunarstöður er að ræða getur sveitarstjórn mælt fyrir um slíkt í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum; að öðrum kosti er það framkvæmdastjóra, í tilviki Reykjavíkurborgar borgar­stjóra, að ráða í önnur störf hjá sveitarfélaginu. Í stærri sveitarfélögum leiðir af umfangi í starfsemi þeirra og skiptingu á stjórnunarlegri ábyrgð í daglegri starfsemi að sveitarstjórn kann að telja heppilegt að fela öðrum en framkvæmdastjóra að taka ákvarðanir um ráðningu tiltekinna starfsmanna. Af framangreindum lagareglum leiðir hins vegar að slíku framsali verður ekki komið á nema frá því sé gengið með ákveðnum formbundnum hætti, þ.e. annaðhvort í samþykkt um stjórn sveitarfélags eða með almennum fyrirmælum.

Ekki verður annað séð en að tilgangurinn að baki þessu sé að tryggja að það sé skýrt gagnvart íbúum sveitarfélags, starfsmönnum þess, umsækjendum um störf og öðrum sem eiga í samskiptum við sveitarfélagið hver fari með verkefni, valdheimildir og ábyrgð innan sveitarfélagsins varðandi ráðningar í tiltekin störf. Það getur einnig skipt máli að ljóst sé hver fer með ráðningarvaldið ef gerðar eru athugasemdir við störf einstakra starfsmanna sveitarfélagsins. Liður í að tryggja að þessum tilgangi verði náð er að ákvarðanir um framsal af þessu tagi séu birtar með opinberum hætti og að þær séu aðgengilegar almenningi. Að þessu leyti er m.a. sá munur á samþykktum um stjórn sveitarfélaga og almennum fyrirmælum að samþykktirnar lúta skýrum lagareglum um form og efni. Samþykktir um stjórn sveitarfélaga eru t.d. háðar staðfestingu samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðuneytis, sbr. 1. mgr. 9. gr. sveitar­stjórnarlaga, og ber að birta í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Í hlutverki ráðuneytisins við slíka staðfestingu felst m.a. að því ber að hafa eftirlit með því að samþykktirnar séu lögmætar. Sjá t.d. Trausti Fannar Valsson: Sveitarstjórnarréttur. Reykjavík, 2014, bls. 131 og 310, og athugasemdir við 9. gr. og XI. kafla frumvarps þess sem varð að lögum nr. 138/2011. (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)

Samkvæmt niðurlagi 56. gr. sveitarstjórnarlaga verða ákvarðanir um framsal ráðningarvalds jafnframt teknar „með almennum fyrirmælum.“ Ekki kemur nánar fram í lagaákvæðinu um hvers konar fyrirmæli geti verið að ræða. Í lögum nr. 138/2011 er ekki að finna nánari leiðsögn um form eða efni almennra fyrirmæla í skilningi 56. gr. laganna. Í fræðiskrifum hefur því verið lýst að sveitarstjórn geti á grundvelli 56. gr. fært ráðningar­valdið frá framkvæmdastjóra til annarra innan stjórnsýslu sveitar­félagsins með almennum fyrirmælum og dæmi geti verið „einföld samþykkt á sveitarstjórnarfundi, erindisbréf um starfssvið einstakra forstöðu­manna í stjórnsýslunni eða þ.u.l.“ Sjá Trausti Fannar Valsson: Sveitar­stjórnarréttur. Reykjavík, 2014, bls. 160. Rétt er að vekja athygli á að fari sveitarstjórn þá leið að færa ráðningarvaldið til með „almennum fyrirmælum“ er ekki fyrir hendi sama krafa og þegar slíkt er gert í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins um birtingu slíkrar ákvörðunar. Þá skilur orðalagið „almennum fyrirmælum“ eftir þá spurningu hvort þar þurfi að vera um að ræða fyrirmæli sem fjalli almennt um málefnið og geti því ekki verið afmörkuð við einstök tilvik. Óháð því hvaða kröfur eigi að gera um form og birtingu slíkra fyrirmæla er ljóst að 56. gr. áskilur að það framsal ráðningarvalds innan sveitarfélagsins sem þar er heimilað þarf að gerast með ákvörðun sveitarstjórnar og þá á fundi hennar. Það er því ljóst að einstakir ráðningarsamningar eða starfslýsingar starfsmanna sveitarfélaga sem ekki hafa verið samþykktar formlega á fundi sveitar­stjórnar geta einar og sér ekki falið í sér fullnægjandi heimildir fyrir starfsmenn til að fara með ráðningarvald á vegum sveitarfélaga nema ákvæði þeirra styðjist við samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða „almenn fyrirmæli“ sem sveitarstjórn hefur samþykkt.

Í 2. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að ráðuneyti sveitarstjórnarmálefna semji fyrirmynd að samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélaga og skal fyrirmyndin gilda þar til sérstök samþykkt hefur verið gerð fyrir sveitarfélagið. Í auglýsingu um slíka fyrirmynd að samþykktum sem birt var í Stjórnartíðindum með auglýsingu nr. 976/2012 hljóðar fyrirsögn VII. kafla: „Framkvæmdastjóri og aðrir starfsmenn sveitarfélaga“. Þar er fjallað um ráðningu og hlutverk framkvæmda­stjóra sveitarfélagsins, sbr. 48.-50. gr. Sérstakt ákvæði er í 51. gr. undir yfirskriftinni: „Ráðning í æðstu stjórnunarstöður“. Þar segir: „Sveitarstjórn ræður starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélaginu [...] og veitir þeim lausn frá starfi.“ Í 52. gr. fyrirmyndarinnar er gert ráð fyrir ákvæði undir yfirskriftinni „Um ráðningu annarra starfsmanna“. Þar segir í texta greinarinnar: „Um ráðningar annarra starfsmanna annast framkvæmdastjóri, enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt þessari eða með almennum fyrirmælum.“ Í texta fyrirmyndarinnar hefur ráðuneytið birt atriði sem það telur að taka þurfi til athugunar og við 52. gr. segir: „Í samþykkt er hægt að kveða nánar um ráðningar starfsmanna eða vísa til sérstakrar samþykktar eða reglna sem sveitarstjórn samþykkir, t.d. hvað telst til fastra starfa, hvernig skuli standa að auglýsingu starfa, hvernig skuli staðið að ráðningu lausráðinna starfsmanna, heimildir forstöðu­manna til ráðninga o.s.frv.“

1.2 Samþykktir Reykjavíkurborgar

Borgarsögusafn Reykjavíkur er safn í eigu Reykjavíkurborgar, sbr. 1. gr. samþykktar fyrir safnið, sem var samþykkt í borgarstjórn 13. maí 2014. Í 2. gr. samþykktarinnar kemur m.a. fram að safnið starfi samkvæmt safnalögum, nr. 141/2011, lögum nr. 80/2012, um menningarminjar, og lögum nr. 57/2011, um skil menningarverðmæta til annarra landa. Í sömu grein samþykktarinnar kemur enn fremur fram að Árbæjarsafn, auk annarra safna, heyri undir Borgarsögusafn og að safnið hafi umsjón með menningarminjum í Reykjavík og að það veiti ráðgjöf um meðferð og varðveislu ljósmynda í eigu borgarinnar. Í samþykktinni er svo nánar fjallað um verkefni og rekstur safnsins, auk annars.

Eins og leiðir af 1. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er Reykjavíkurborg sjálfstætt stjórnvald sem starfar á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki með beinum hætti af lögum. Í samræmi við þetta er Borgarsögusafn eining innan stjórnkerfis borgarinnar og því hluti af stjórnvaldinu Reykjavíkurborg.

Fyrirsögn VII. kafla í samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar frá 8. júlí 2013 hljóðar svo: „Borgarstjóri og aðrir starfsmenn Reykjavíkurborgar“. Þar er í 71. og 72. gr. fjallað um ráðningu og hlutverk borgarstjóra en ekki vikið sérstaklega að aðkomu hans að ráðningu annarra starfsmanna borgarinnar. Í 73. gr. segir að borgarráð ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá Reykjavíkurborg og veiti þeim lausn frá störfum og í 74. gr. er fjallað um auglýsingu starfa, í 75. gr. um réttindi og skyldur og í 76. gr. þagnarskyldu starfsmanna. Samkvæmt þessu er þrátt fyrir leiðbeiningu í fyrirmynd að samþykktinni ekki fjallað um ráðningu annarra starfsmanna Reykjavíkur­borgar en borgarstjóra og æðstu stjórnenda.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. samþykktar fyrir menningar- og ferðamála­ráð Reykjavíkurborgar, sem var samþykkt í borgarstjórn 5. apríl 2005, með síðari breytingum, skal sviðsstjóri hafa samráð við ráðið um ráðningu borgarbókavarðar, safnstjóra Borgarsögusafns Reykjavíkur og safnstjóra Listasafns Reykjavíkur samkvæmt verklagsreglum, sem samþykktar eru af ráðinu. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að sviðs­stjóri ráði í aðrar stjórnunarstöður á menningar- og ferðamálasviði. Stjórnandi stofnunar ráði starfsmenn stofnunarinnar. Í 1. mgr. 1. gr. samþykktar fyrir Borgarsögusafn Reykjavíkur er kveðið á um að menningar- og ferðamálaráð Reykjavíkur fari með hlutverk stjórnar safnsins, geri tillögur til borgarráðs um stefnumörkun í málefnum þess, hafi eftirlit með rekstri og að samþykktum og stefnu sé fylgt. Stjórn safnsins sé að öðru leyti í höndum safnstjóra. Í 3. mgr. 5. gr. sömu samþykktar kemur fram að safnstjóri beri ábyrgð á rekstri og stjórnsýslu safnsins og þeim starfsstöðum sem undir það heyra, þ.m.t. fjármálum, starfsmannamálum og á framkvæmd ákvarðana menningar- og ferðamálaráðs.

2 Var ákvörðunarvald í ráðningarmálunum í höndum þar til bærs aðila?

Þegar sveitarfélag hyggst fela tilteknum starfsmönnum sínum að fara með ráðningarvald fyrir hönd þess verður að gera það með réttum hætti og í samræmi við lög og reglur sem um slíkar ákvarðanir gilda. Sveitar­stjórnir eru almennt æðstu handhafar stjórnsýsluvalds innan sveitar­félags, eins og áður er rakið. Þær ráða sem slíkar uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélagsins eftir því sem annað er ekki ákveðið með lögum. Hvað starfsmannahald sveitarfélaga varðar hefur með lögum verið tekin afstaða til þess að sveitarstjórn skuli hafa þau verk á hendi að ráða til starfa framkvæmda­stjóra og starfsmenn sem gegna æðstu stjórnunar­stöðum hjá sveitarfélagi, sbr. 1. mgr. 54. gr. og 1. málsl. 56. gr. laga nr. 138/2011. Aðra starfsmenn ræður aftur á móti framkvæmda­stjóri, nema sveitarstjórn hafi ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitar­félagsins eða með almennum fyrirmælum, sbr. 2. málsl. 56. gr. sömu laga.

Störf hjá Borgarsögusafni Reykjavíkur falla undir síðastnefnda ákvæðið og hefur borgarstjórn Reykjavíkurborgar því að lögum heimild til þess að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með „almennum fyrirmælum“ að annar aðili en borgarstjóri ráði starfsmenn safnsins. Af ákvæðum 2. málsl. 3. mgr. 11. gr. samþykktar fyrir menningar- og ferðamálaráð Reykjavíkurborgar og 3. mgr. 5. gr. samþykktar fyrir Borgarsögusafn, sem stafa frá borgarstjórn, verður dregin sú ályktun að ábyrgð á starfsmannamálum Borgarsögusafns Reykjavíkur og það verkefni að ráða starfsmenn safnsins eigi að vera í verkahring safnstjóra. Með ákvæðum samþykktanna hefur borgarstjórn Reykjavíkur­borgar kveðið á um að safnstjóri Borgarsögusafns skuli hafa vald til að ráða starfsmenn borgarinnar sem annars væri í höndum borgarstjóra samkvæmt meginreglu 2. málsl. 56. gr. laga nr. 138/2011. Þessar samþykktir, annars vegar fyrir menningar- og ferðamálaráð og hins vegar fyrir Borgarsögusafn, hafa verið birtar á vefsíðu Reykjavíkurborgar.

Í samræmi við orðalag 56. gr. laga nr. 138/2011 og með vísan til framangreindra reglna stjórnsýsluréttar um innra valdframsal er safn­stjóri ekki bær til að fela öðrum vald sem hann hefur fengið framselt frá borgarstjórn til þess að ráða starfsmenn safnsins. Í þessu sambandi bendi ég á að í valdinu felst ekki aðeins vald til að taka ákvörðun um ráðningu starfsmanns heldur jafnframt ábyrgð á því að ákvörðun sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna máls og að málsmeðferð, þ. á m. undir­búningur ákvörðunar, sé í samræmi við lög.

Af skýringum Reykjavíkurborgar og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að deildarstjóra og verkefnastjóra hjá Borgarsögusafni Reykjavíkur hafi verið falið að leggja mat á umsóknir, annast aðra þætti í ráðningarferlinu og að taka ákvörðun um að ráða tiltekna starfsmenn. Ég tek fram að safnstjóra getur verið heimilt að fela tilteknum starfsmönnum að undirbúa og aðstoða við ráðningar í störf starfsmanna safnsins. Slíkt leysir þó safnstjóra ekki undan þeim skyldum sem á honum hvíla við meðferð málsins á grundvelli laga og reglna sem gilda um stjórnskipulag Reykjavíkurborgar. Í skýringum borgarinnar hefur komið fram að deildar­stjórinn hafi munnlega borið undir safnstjóra atriði varðandi ráðningar­ferlið og upplýst hann um framgöngu þess en engin skrifleg gögn liggi fyrir um aðkomu hans í málinu. Þrátt fyrir að safnstjórinn kunni að hafa verið upplýstur munnlega um tiltekin atriði verður eigi að síður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að hann hafi ekki haft slíka aðkomu að ráðningarferlinu að meðferð þess hafi verið í samræmi við það hvernig verkum í starfsmannamálum Borgarsögusafns hefur verið skipt í innra stjórnskipulagi Reykjavíkurborgar.

Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín hefur jafnframt verið vísað til starfslýsingar deildarstjóra rekstrar og þjónustu, sem er undirrituð af safnstjóra, og starfslýsingar verkefnastjóra, sem er undirrituð af deildarstjóranum, um valdheimildir þessara starfsmanna til þess að annast ráðningarferlið og ákveða hvaða umsækjendur skyldi ráða til starfa. Af þessu tilefni tek ég fram að í ljósi þess frá hverjum starfs­lýsingarnar stafa geta þær andspænis skýrum ákvæðum í lögum ekki vikið til hliðar fyrirmælum borgarstjórnar. Þær gátu því ekki verið lögmætur grundvöllur valdheimilda starfsmannanna að þessu leyti.

Af gögnum málsins og skýringum sem ég hef fengið verður ráðið að áðurnefndum starfsmönnum Borgarsögu­safns Reykjavíkur hafi verið falið að ákveða hvaða umsækjendur skyldi ráða í umrædd störf á Árbæjarsafni og að deildarstjórinn hafi haft umsjón með ráðningarferlinu. Aftur á móti liggur ekkert fyrir um að borgarstjórn Reykjavíkurborgar hafi falið þeim eða öðrum hvorum þeirra slíkt stjórnsýsluvald með fyrirmælum í samræmi við 56. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Af því sem að framan er rakið tel ég ljóst að ákvörðunarvald í ráðningar­málunum hafi ekki verið í höndum þar til bærs aðila. Ég tel því að meðferð málsins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög og reglur um valdmörk innan Reykjavíkurborgar.

3 Ákvæði og ákvarðanir um framsal ráðningarvalds innan sveitarfélaga

Athugun mín á þessu máli og öðrum sem hafa lotið að starfsmönnum sveitar­félaga hefur leitt til þess að ég tel rétt að vekja athygli bæði ráðherra sveitarstjórnarmála og sveitarstjórna almennt á mikilvægi þess að betur verði hugað að ákvæðum laga og framkvæmd við framsal á ráðningar­valdi starfsmanna innan sveitar­félaganna.

Ég ítreka í þessum efnum að starfsemi sveitarfélags fer fram á einu stjórnsýslustigi og löggjafinn hefur talið rétt að lögfesta sérstakar reglur um hvernig skuli staðið að ákvörðun um framsal á ráðningarvaldi annarra starfsmanna en þeirra sem gegna æðstu stjórnunar­stöðum ef ákveðið er að framselja valdið frá framkvæmdastjóra sveitar­félagsins. Ákvæði 56. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, um heimild sveitarstjórnar til að framselja þetta vald gerir ráð fyrir tveimur leiðum. Annars vegar getur sveitarstjórn kveðið á um slíkt í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Þá er skýrt að ákvörðunina skal birta í Stjórnar­tíðindum. Almennt verður því að gera ráð fyrir að velji sveitarstjórn að mæla fyrir um framsalið í samþykktinni liggi slíkar ákvarðanir skýrt fyrir. Forsenda þess er hins vegar að sveitarstjórn velji að fara þessa leið því eins og lýst var hér að framan eru t.d. engin ákvæði um slíkt framsal í samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar þegar sleppir ráðningum æðstu stjórnenda.

Hin leiðin sem 56. gr. sveitarstjórnarlaga gerir ráð fyrir til þess að sveitarstjórn geti mælt fyrir um slíkt framsal er að það sé gert með „almennum fyrirmælum“. Í lögunum eru engin ákvæði um það hvers eðlis þessi almennu fyrirmæli þurfa að vera, form þeirra eða birtingu, eins og áður er rakið. Um það síðastnefnda er því aðstaðan allt önnur en þegar slíkar ákvarðanir koma fram í samþykkt sveitarfélags um stjórn þess. Ef það á ekki að vera í höndum framkvæmdastjóra sveitarfélags að ráða almenna starfsmenn sveitarfélags þurfa að liggja fyrir ákvarðanir og skýrar upplýsingar um hver fari með slíkt ráðningarvald. Slíkt getur skipt máli fyrir íbúa sveitarfélagsins, þá sem eiga í samskiptum við það og starfsmenn sveitarfélagsins sem og umsækjendur um störf þar. Ég tel því tilefni til þess að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra sveitar­stjórnarmála, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það orðalag í niðurlagi 56. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórn geti með „almennum fyrirmælum“ fært ráðningarvald annarra starfsmanna frá framkvæmdastjóra verði tekið til endurskoðunar og þar verði skýrar kveðið á hvort og þá með hvaða hætti sveitarstjórn geti flutt umrætt ráðningarvald þegar hún kýs að taka ekki slíkar ákvarðanir í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins.

Eins og þetta mál ber með sér og fleiri mál sem ég hef fengið til athugunar vegna starfsmannamála sveitarfélaga er nokkur misbrestur á því að þess sé nægjanlega gætt í starfi sveitarfélaganna að fyrir liggi ákvarðanir sveitarstjórna sem uppfylla kröfur 56. gr. laga nr. 138/2011 um heimildir þeirra sem taka ákvarðanir um ráðningar innan sveitar­félaganna. Ég tel tilefni til að beina þeim tilmælum til Reykjavíkur­borgar að farið verði yfir þessi mál hjá borginni og þess gætt að ákvarðanir um þau og framkvæmd þeirra sé í samræmi við 56. gr. laganna. Jafnframt hef ég ákveðið að vekja með almennum hætti athygli annarra sveitarfélaga á þessu áliti með það í huga að þau fari yfir hvernig þessum málum er háttað í stjórnsýslu þeirra og færi þau til samræmis við reglu 56. gr. ef þörf krefur. Í ljósi þess eftirlits sem ráðherra sveitar­stjórnarmála hefur samkvæmt 109. og 112. gr. laga nr. 138/2011 með sveitarfélögum hef ég jafnframt ákveðið að koma þeirri ábendingu á framfæri við hann að í eftirliti ráðuneytis hans með sveitarfélögunum verði hugað að því að ákvarðanir og framkvæmd sveitarfélaganna á umræddum málum sé í samræmi við lög.

Ég tel rétt vegna þeirra ábendinga og tilmæla sem ég hef sett fram í þessu áliti að minna á mikilvægi þess að reglur, gjaldskrár og samþykktir sem sveitarstjórnir setja séu birtar almenningi og að þær séu aðgengilegar á hverjum tíma með samræmdum hætti. Sama gildir um ákvarðanir sveitarstjórna um að nýta heimildir til að víkja frá því fyrirkomulagi sem leiðir almennt af lögum, t.d. um framsal valds sem annars er á hendi framkvæmdastjóra. Eftir því sem dregið hefur úr því að ráðherra þurfi að staðfesta umræddar ákvarðanir sveitarfélaganna hefur jafnframt dregið úr því að þær séu birtar í Stjórnartíðindum. Slíkt efni er nú gjarnan aðeins birt á vefsíðum sveitarfélaganna. Sá birtingarháttur hefur almennt í för með sér að þar er hverju sinni aðeins birt sú samþykkt, reglur eða ákvarðanir sem í gildi er hverju sinni, oft án þess að skýrt komi fram hvenær þessar ákvarðanir hafi tekið gildi. Í opinberri stjórnsýslu og um réttindi borgaranna getur hins vegar skipt máli að unnt sé að gera sér grein fyrir hvaða regla og/eða ákvörðun hefur verið í gildi á tilteknum tíma. Ég hef um skeið haft í huga að fjalla með almennum hætti um birtingu á slíku efni sem verður til í stjórnsýslu sveitarfélaganna og mun áfram undirbúa það. Ég hef hins vegar vegna þeirrar ábendingar sem ég set fram til ráðherra sveitar­stjórnarmála um endurskoðun á orðalagi 56. gr. laga nr. 138/2011 talið rétt að vekja hér athygli á þessum sjónarmiðum. Í samræmi við þau tel ég líka heppilegra að þær ákvarðanir sem niðurlag þeirrar lagagreinar fjallar um séu birtar með hliðstæðum hætti og áskilið er um samþykktir sveitarstjórna um stjórn sveitarfélaga.

V Niðurstaða

Ég tel að það hafi ekki verið í samræmi við lög og reglur um valdmörk innan Reykjavíkurborgar að safnstjóri Borgarsögusafns Reykja­víkur hafi falið tveimur starfsmönnum safnsins að ákveða hvaða umsækjendur skyldi ráða í tvö störf á Árbæjarsafni og að öðrum þeirra hafi verið falin umsjón með ráðningarferlinu. Meðferð málsins hafi því að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög og reglur um valdmörk hjá Reykjavíkur­borg.

Þó svo að ég telji að framangreindur annmarki á meðferð málsins af hálfu Borgarsögusafns Reykjavíkur sé verulegur tel ég ólíklegt að hann leiði til ógildingar á ráðningunum, m.a. vegna hagsmuna þeirra umsækjenda sem voru ráðnir til starfa. Þá tel ég með hliðsjón af atvikum máls ekki tilefni til þess að víkja að hugsanlegum öðrum réttaráhrifum sem annmarkinn kynni að hafa.

Ég beini þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að framvegis verði þess betur gætt að haga meðferð mála við ráðningar í störf hjá sveitar­félaginu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Þá árétta ég að þrátt fyrir að athugunin hafi beinst að Reykjavíkurborg þá taka þau almennu sjónarmið sem sett eru fram í álitinu jafnt til annarra sveitarfélaga.

Ég kem þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra sveitarstjórnar­mála með tilvísun til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það orðalag í niðurlagi 56. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, að sveitarstjórn geti með „almennum fyrirmælum“ fært ráðningarvald annarra starfsmanna frá framkvæmdastjóra verði tekið til endurskoðunar og gert skýrara. Jafnframt er þeirri ábendingu beint til ráðherrans að í eftirliti ráðuneytis hans með sveitarfélögunum verði hugað að því að ákvarðanir og framkvæmd sveitarfélaganna við framsal ráðningarvalds sé í samræmi við lög. Að síðustu vek ég athygli á mikilvægi þess að betur verði gætt að almennri og skipulegri birtingu á reglum, samþykktum og hliðstæðum ákvörðunum sveitarstjórna.