Álit og bréf

Forathugun umboðsmanns lauk með bréfi til velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 30. nóvember 2018, sem hljóðar svo:

I

Hér með tilkynnist að ég hef lokið forathugun minni á verklagi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar við afgreiðslu beiðna foreldra um greiningu barna þeirra á grundvelli 3. mgr. 40. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla.

Eins og áður hefur komið fram varð fréttaflutningur um að efnaminni foreldrar hefðu tekið lán til að greiða fyrir þroskagreiningu barna sinna á einkareknum stofum, þar sem biðtími eftir greiningu hjá þjónustu­miðstöðvum gæti verið rúmt ár, til þess að velferðarsviði Reykjavíkur­borgar var ritað bréf, dags. 2. mars sl. Þar var óskað eftir almennum upplýsingum um verklag við afgreiðslu beiðna um athugun, greiningu og ráðgjöf. Einnig var óskað eftir að upplýst væri með hvaða hætti brugðist væri við beiðnum foreldra nemenda um greiningu, sérstaklega í þeim tilvikum þar sem ágreiningur kann að vera um nauðsyn hennar og beiðni er synjað. Ástæða þess að ég taldi rétt að óska eftir þessum upplýsingum var að ég taldi ekki að fullu ljóst með hvaða hætti beiðnir foreldra um greiningu væru afgreiddar. Hafði ég þá m.a. í huga í hvaða farveg slíkar beiðnir eru lagðar og hvernig leyst er úr einstökum málum með tilliti til stjórnsýslureglna.

Í svari velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 13. apríl sl., kom m.a. fram að sjaldgæft væri að beiðnum foreldra um greiningu væri synjað. Bærust slíkar beiðnir fengju foreldrar viðtal hjá sálfræðingi og þeim leiðbeint um önnur úrræði sem gætu gagnast barninu betur, sem foreldrar reyndu yfirleitt fyrst um sinn. Á meðan færi beiðni um greiningu í bið. Ef til þess kæmi að velferðarsvið þyrfti að synja beiðni foreldra um greiningu yrði farin sú leið að senda foreldrum bréf þess efnis. Hins vegar var í svarinu einnig tekið fram að þegar um slík tilvik hefði verið að ræða væri foreldrum leiðbeint um kæruheimild til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sbr. 8. mgr. 40. gr. laga nr. 91/2008.

Í tölvubréfi skrifstofustjóra ráðgjafarþjónustu á velferðarsviði frá 23. apríl sl. kom auk þess fram að í málaskrárkerfi sviðsins væru engar upplýsingar um að foreldrum hefði verið formlega synjað um sálfræðilega greiningu á barni. Ekki væri þó hægt að fullyrða að slíkt hefði ekki verið gert í áranna rás án þess að það hefði verið skráð í málaskrá. Samkvæmt upplýsingum sem leitað hefði verið eftir hjá þjónustu­miðstöðvum könnuðust þó engir stjórnendur við slíkar synjanir. Vera kynni að foreldrar hefðu lagt inn beiðni um sálfræðilega greiningu fyrir barn en úrlausn máls, í kjölfar viðtals við sálfræðing, hefði orðið að ekki væri þörf á greiningu til að mæta þjónustuþörfum viðkomandi barns. Í slíkum tilvikum væri beiðnum ekki synjað heldur litið svo á að önnur þjónusta væri vænlegri til árangurs.

Ástæða þess að ég tel tilefni til að rekja framangreint er að við athugun mína á málinu staldraði ég við þessar skýringar velferðarsviðs. Af þeim fæ ég ekki betur séð en að þær sýni að nauðsynlegt er að Reykjavíkurborg hugi betur að stjórnsýslulegri meðferð mála í þeim tilvikum þegar beiðnir foreldra um greiningu barna þeirra berast. Ég tel því ástæðu til að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri við Reykjavíkur­borg og þá með það í huga að framvegis verði betur gætt að þeim atriðum sem um ræðir.

II

Í lögum nr. 91/2008, um grunnskóla, er sérstaklega fjallað um beiðnir foreldra um greiningu barna þeirra. Í 2. mgr. 40. gr. laganna er kveðið á um að í grunnskóla skuli frá upphafi skólagöngu nemenda unnið að forvarnar­starfi með skimunum og athugunum á nemendum til að tryggja þeim kennslu og námsaðstoð við hæfi. Auk þess skal fara fram greining á nemendum sem eiga í sálrænum eða félagslegum erfiðleikum sem áhrif hafa á nám þeirra. Allar athuganir á vegum skóla sem varða einstaka nemendur skulu gerðar í samráði við og með samþykki foreldra og óheimilt er að taka gjald fyrir slíkar athuganir. Greina skal foreldrum frá niðurstöðum slíkra athugana. Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. geta foreldrar nemenda óskað eftir greiningu samkvæmt 40. gr. auk þess sem skólastjóri, kennarar eða starfsmenn heilsugæslu geta lagt fram ósk um greiningu í samráði við og með samþykki þeirra. Sé foreldri synjað um slíka beiðni er skv. 8. mgr. unnt að kæra ákvörðunina til mennta- og menningarmála­ráðuneytisins samkvæmt fyrirmælum 47. gr. laganna. Ráðuneytið getur í úrskurði mælt fyrir um að tilteknum nemanda skuli veitt greining í samræmi við ákvæðið.

Af framangreindu má ráða að ákvörðun um að synja foreldri um beiðni um greiningu barns á framangreindum lagagrundvelli er stjórnvalds­­­­ákvörðun. Um hana gilda því stjórnsýslulög nr. 37/1993, þ.m.t. málmeðferðarreglur laganna eins og leiðbeiningarskylda 7. gr., málshraða­regla 9. gr., rannsóknarregla 10. gr. og andmælaréttur 13. gr. stjórn­sýslulaga. Þá er í 20. gr. stjórnsýslulaga mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til þess að veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufrest og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Mikilvægt er að stjórnvöld leiðbeini um slík atriði enda er forsenda þess að borgararnir geti nýtt sér kæruheimildir að þeim sé kunnugt um þær. Auk þess minni ég að stjórnvöldum ber að rökstyðja ákvörðun sína, sé eftir því leitað, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Af 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir auk þess að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna ber sveitarfélagi að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða sveitarfélagið fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins.

Ég minni á að almennar reglur stjórnsýslu­réttarins eru fyrst og fremst réttaröryggisreglur sem er ætlað að veita borgurunum tiltekna réttar­­vernd í samskiptum við hið opinbera. Það hefur því verulega þýðingu fyrir réttaröryggi og réttarstöðu grunnskóla­nemenda og foreldra þeirra að starfsmenn sveitarfélaga gæti að því að leggja mál sem varða beiðni um greiningu í þann farveg að gætt sé að viðeigandi reglum stjórn­sýslulaga. Í þessu sambandi árétta ég jafnframt mikilvægi þess að stjórnvöld hugi að því að verkferlar á einstökum málefnasviðum séu mótaðir með það fyrir augum að gætt sé að málsmeðferðarreglum stjórn­sýslulaga og eftir atvikum öðrum lögum sem um viðkomandi ákvarðanir gilda.

III

Í ljósi viðkvæmrar stöðu barna og hagsmuna þeirra, og þá sér í lagi þeirra sem kunna að þurfa á skólaþjónustu að halda, tel ég ástæðu til að árétta mikilvægi þess að velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi framan­greindar reglur í huga við afgreiðslu beiðna foreldra grunnskóla­nemenda um greiningu fyrir þau.

Vegna þeirrar viðleitni sem birtist í samskiptum við velferðarsvið Reykjavíkur­borgar til að haga meðferð beiðna foreldra um greiningu í samræmi við reglur þar um, og með vísan til þeirra ábendinga sem þegar hafa verið settar fram í þessu bréfi af minni hálfu, tel ég ekki tilefni til að taka verklag velferðarsviðs Reykjavíkur­borgar til frekari athugunar að þessu leyti að svo stöddu. Ég mun þó áfram fylgjast með málinu og óska eftir frekari upplýsingum telji ég tilefni til, m.a. með hliðsjón af þeim kvörtunum og ábendingum sem mér kunna að berast.

Ég tel að lokum rétt að benda á að þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin geta jöfnum höndum átt við um sambærilegar aðstæður hjá öðrum sveitarfélögum.