Menntamál. Starfsréttindi kennara. Öryggiskröfur á sundstöðum. Lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli.

(Mál nr. 10051/2019)

A sem starfar sem íþróttakennari, og kennir m.a. sund í grunnskóla, leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að samkvæmt reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum væri þess krafist að sundkennarar stæðust hæfnispróf eða færu á endurmenntunarnámskeið. Taldi hann að umræddar kröfur takmörkuðu stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi hans og ættu sér ekki fullnægjandi stoð í lögum. Athugun umboðsmanns beindist að því hvort fullnægjandi lagaheimild væri til staðar til að gera kröfur til sundkennara á grundvelli reglugerðarinnar sem sett var af umhverfis- og auðlindaráðherra.

Umboðsmaður óskaði eftir skýringum frá bæði umhverfis- og auðlindaráðuneytinu og mennta- og menningarmálaráðuneytinu af þessu tilefni. Í svörum beggja ráðuneyta var að meginstefnu byggt á því að þær kröfur sem höfðu verið settar í reglugerð af hálfu umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, á grundvelli heimildar í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, vörðuðu mikilvæg öryggismál og þar með almannahagsmuni. Lögin hefðu eðli máls samkvæmt tengingu við marga málaflokka og eðlilegt væri að fjalla um kröfur til sundkennara í reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, enda væri það gert í formlegu samráði við mennta- og menningarmálaráðuneytið. Þá höfðu bæði ráðuneyti vísað til þess að þegar skilgreiningu á hugtakinu „hollustuvernd“ hefði verið breytt með lögum hefði tilgangur þess verið að rýmka inntak hugtaksins og umhverfis- og auðlindaráðuneytinu heimilt að setja reglur, m.a. um öryggi á sund- og baðstöðum.

Umboðsmaður benti á að sundkennarar hefðu réttindi til að sinna kennslu sem færi fram í sundlaugum. Slíkir staðir væru starfsleyfisskyldir. Þær kröfur sem væri deilt um í málinu fælu í reynd í sér viðbótarkröfur til þess að menntaður kennari gæti nýtt sér réttindi sín til að sinna sundkennslu í skólum. Almennt yrði að miða við að ákvæði í reglugerðum sem væru íþyngjandi fyrir borgaranna eða takmörkuðu réttindi þeirra ættu sér skýra lagastoð.  Í tilviki A hefði hann fengið útgefin leyfisbréf til að nota starfsheitin grunnskóla- og framhaldsskólakennari. Ekki væri dregið í efa að það væri tilefni til að gæta öryggis á sund- og baðstöðum en ráðstafanir í formi reglugerðar sem gripu inn í viðurkennd starfsréttindi sundkennara þyrftu að uppfylla kröfur um lagaheimild og skýrleika hennar.

Það var niðurstaða umboðsmanns að þær heimildir sem ráðherra hefði vísað til, og þá m.a. með tilliti til orðalags í lögskýringargögnum, hefðu ekki svo ótvírætt væri átt að ná til þess að setja skilyrði um endurmenntun og/eða hæfnispróf þeirra sem koma að störfum á sund- og baðstöðum umfram það sem félli beint undir þá öryggisþætti sem leiddir yrðu af orðalagi skilgreiningar á hugtakinu „hollustuvernd“ í lögunum. Ekki yrði séð að löggjafinn hefði veitt umhverfis- og auðlindaráðherra heimild til að gera þær kröfur til endurmenntunar og/eða hæfnisprófa af hálfu kennara sem hefðu viðurkennd starfsréttindi til sundkennslu með þeim hætti sem gert hefði verið í umræddri reglugerð. Þá benti umboðsmaður á að hlutaðeigandi stjórnvöld þyrftu að hafa forgöngu um að tryggja að þær reglur sem þau hefðu heimild til að setja um öryggiskröfur innan íþróttamannvirkja, þ.m.t. á sundstöðum, væru settar af þar til bærum aðila og efni þeirra hefði fullnægjandi lagastoð.

     

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. apríl 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að samkvæmt reglugerð nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, væri þess krafist að sundkennarar stæðust hæfnis­próf eða færu á endurmenntunarnámskeið. A starfar sem íþróttakennari í grunnskóla og kennir m.a. sund. Telur hann að þessi krafa í reglu­gerðinni takmarki stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi hans og eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum.

Almennt er gengið út frá því að sá sem hefur öðlast starfsréttindi geti rækt þau störf sem hann hefur öðlast leyfi til að sinna. Hins vegar geta komið til kröfur sem beinast sérstaklega að því umhverfi þar sem starfinu er sinnt, eins og í þessu tilviki þar sem tilteknar kröfur eru gerðar til þeirra sem sinna tilteknum störfum á sund- og baðstöðum. Í máli A reynir einkum á hvort sú afstaða umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að fullnægjandi lagaheimild sé til staðar til að gera tilteknar viðbótar­kröfur um endurmenntun og/eða hæfnispróf til sundkennara á grundvelli reglugerðar um hollustuhætti á sund- og baðstöðum. Þar reynir á hvort sú lagaheimild sem byggt er á í málinu sé nægilega skýr til að hægt sé að gera viðbótarkröfur til menntunar sundkennara vegna öryggis þeirra sem sækja sund- og baðstaði og takmarka að sundkennarar geti nýtt starfs­­réttindi sín í sundlaugum og þar með að setja starfsréttindum þeirra skorður.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. janúar 2020. 

   

II Málavextir

A er menntaður íþróttakennari og lauk prófi árið 1976. Árið 1987 fékk hann leyfi menntamálaráðherra til að nota starfs­heitin grunnskóla- og framhaldsskólakennari og starfa sem slíkur hér á landi við grunn- og framhaldsskóla á vegum opinberra aðila eða aðra hlið­stæða skóla með þeim réttindum og skyldum sem því fylgir. Hann starfar sem íþróttakennari í grunnskóla og kennir m.a. sund í sundlaug á sama svæði. Samkvæmt gögnum málsins fór forstöðumaður sundlaugarinnar fram á það við skólann þar sem A starfar að afhent yrði skírteini um að hann hefði staðist hæfnispróf eða farið á endur­menntunarnámskeið í samræmi við kröfur reglugerðar nr. 814/2010, um hollustu­hætti á sund- og baðstöðum.

A hefur átt í samskiptum við umhverfis- og auðlinda­ráðuneytið vegna þeirra krafna sem eru gerðar til sundkennara samkvæmt reglugerð nr. 814/2010. Með bréfi 11. maí 2016 krafðist hann þess að ráðuneytið breytti reglugerðinni, m.a. á þeim grundvelli að ákvæði hennar, um að sundkennarar stæðust hæfnispróf eða færu á endurmenntunar­námskeið, takmörkuðu atvinnuréttindi hans í andstöðu við stjórnarskrá. Í framhaldinu leitaði hann til mín og af því tilefni átti ég í samskiptum við ráðuneytið. Ráðuneytið upplýsti mig 30. janúar 2017 um að það hefði haft erindi hans til skoðunar og ekki lokið afgreiðslu þess. Samhliða sendi ráðuneytið mér afrit af bréfi þess til A, dagsett sama dag. Að fengnum þeim upplýsingum að málið væri enn til meðferðar hjá ráðuneytinu lauk ég umfjöllun minni um erindi hans með bréfi 7. febrúar 2017 en benti á að hann gæti leitað til mín á nýjan leik eftir að erindi hans hefði verið afgreitt.

Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 30. janúar 2017, er m.a. vakin athygli á bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til Kennara­­sambands Íslands frá 16. apríl 2013. Þar komi fram að mennta- og menningarmálaráðuneytið telji að ákvæði 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010 feli í sér sjálfstæð skilyrði til að starfa á sundstöðum sem séu óháð gildissviði leyfisbréfa samkvæmt lögum nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og fram­haldsskóla. Í lögum nr. 87/2008 sé ekki tilgreint að leyfisbréf feli í sér tæmandi upptalningu á skilyrðum sem kennarar þurfi að uppfylla til að starfa að kennslugrein sinni og þess séu dæmi um að ýmsar starfs­stéttir þurfi reglulega að sýna fram á hæfni sína og líkamlegt atgervi til að viðhalda starfsréttindum sínum. Ástæðulaust sé því af þeim sökum að víkja frá þeim skilyrðum sem sett hafi verið um regluleg hæfnispróf fyrir sundkennara. Í lok bréfsins hafi mennta- og menningarmála­ráðu­neytið vísað því til umhverfis- og auðlinda­ráðuneytisins að skoða hvort komið yrði að einhverju leyti til móts við beiðni kennarasambandsins.

Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins segir jafnframt að í framhaldi hafi reglugerðin verið endurskoðuð að höfðu samráði við mennta- og menningarmálaráðuneyti, Samband íslenskra sveitarfélaga og Kennarasamband Íslands. Endurskoðunin hafi leitt til þess að nýtt ákvæði hafi verið sett þar sem kveðið væri á um að þrátt fyrir að sundkennarar skyldu standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka á tveggja ára fresti skyldu sundkennarar, sem lokið hafi íþróttafræðinámi á háskólastigi eða jafngildu eldra prófi og hefðu leyfisbréf til kennslu samkvæmt lögum nr. 87/2008, standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka á þriggja ára fresti. Þá væri í ákvæði til bráðabirgða kveðið á um að sundkennurum, sem hafi lokið íþróttafræðinámi fyrir 15. febrúar 2014, væri heimilt í stað þess að standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka að fara árlega á endurmenntunarnámskeið þar sem námsefni væri samkvæmt III. viðauka.

Þá segir að í eldri reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum frá árinu 1998 hafi verið kveðið á um að allir starfsmenn sem sinntu laugargæslu skyldu árlega standast hæfnispróf sem viðurkennt væri af íþróttaskor Kennaraháskóla Íslands. Í reglugerð nr. 814/2010 hafi þau nýmæli komið inn að auk starfsmanna sem sinni laugargæslu skuli sund­kennarar, sundþjálfarar og leiðbeinendur einnig uppfylla hæfnis­kröfur enda gildi reglugerðin m.a. um öryggi þeirra sem sæki sund- og baðstaði. Við vinnu við reglugerð nr. 814/2010 hafi ráðuneytið verið í sambandi við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytis, Sambands íslenskra sveitarfélaga, Samtaka forstöðumanna sundstaða á Íslandi og Háskóla Íslands á Laugarvatni, m.a. um þá þætti er varði öryggi á sund- og baðstöðum. Aðilar hafi verið sammála um mikilvægi þess að einnig þeir sem sinni sundkennslu og sundþjálfun þyrftu að geta bjargað nemanda/iðkanda úr laug væri þess þörf. Í niðurlagi bréfsins kemur m.a. fram að hvað varði erindi A muni ráðuneytið taka til skoðunar ákvæði reglugerðarinnar sem varði hæfnispróf og endurmenntunar­námskeið sundkennara. Stefnt sé að því að ljúka endur­skoðun á umræddum ákvæðum á árinu 2017.

Í gögnum málsins liggur jafnframt fyrir ódagsett dreifibréf mennta- og menningarmálaráðuneytis um sundkennslu í grunnskólum. Dreifi­bréfið er birt í frétt á vefsíðu ráðuneytisins frá 19. júní 2014. Í bréfinu segir að ráðuneytið vilji vekja athygli skólastjóra, skóla­skrif­stofa, sveitarfélaga og hagsmunaaðila m.a. á ákvæðum reglu­gerðar nr. 814/2010 sem varði þær kröfur til sundkennara að þeir standist hæfni­spróf eða fari á endurmenntunarnámskeið. Í dreifibréfinu kemur jafn­framt fram að listi yfir þá sem hafa staðist hæfnispróf, eða fengið viður­kenningarskjal þar um, skuli vera aðgengilegur starfsmönnum heilbrigðiseftirlits við eftirlit á sund- og baðstöðum.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég umhverfis- og auðlindaráðuneytinu bréf 17. apríl 2019. Þar óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti hvað liði þeirri endurskoðun á ákvæðum reglugerðar nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, sem það hafði boðað í bréfi til A 30. janúar 2017.

Í svari ráðuneytisins 8. maí 2019 er efni bréfaskipta þess við A rakið. Í svari ráðuneytisins kemur að auki fram að það hafi m.a. tekið til skoðunar ákvæði 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 814/2010 þar sem komi fram að sundkennari skuli ávallt gæta þess í samvinnu við starfsfólk sund- og baðstaða að nemendur fari ekki að laug á undan þeim. Þannig skuli m.a. sundkennarar aldrei víkja frá laug fyrr en allir nemendur yngri en 15 ára eru farnir inn í búnings- eða baðklefa. Þau varúðaratriði sem hvíli á laugarverði hvíli einnig á kennara varðandi nemendur þeirra. Þannig sé ekki krafa um að sundkennarar sinni vinnu „sundlaugarvarðar“ þó að eðlilega sé gerð krafa um að sundkennarar beri ábyrgð á sínum eigin nemendum. Að mati ráðuneytisins hafi ekki verið fyrir hendi forsendur til að breyta umræddu ákvæði sem byggi á mikilvægum öryggisástæðum. Í litlum skólasundlaugum sé t.d. oft einungis sundkennari til staðar við laug og því mikilvægt að hann beri ábyrgð á öryggi nemenda í laug og að skýrt sé kveðið á um það í reglugerð. Enn fremur segir að í framhaldi af bréfi ráðuneytisins til mín 30. janúar 2017 hafi það í maí 2017 tekið til skoðunar ákvæði reglugerðarinnar sem varði hæfnispróf og endurmenntunarnámskeið sundkennara og ákveðið að breyta ekki umræddum ákvæðum. Niðurstaða ráðuneytisins væri að víkja ekki frekar frá því mikilvæga öryggisatriði að sundkennarar væru í stakk búnir og viðhaldi þeirri færni að sinna björgun úr laug.

Í kjölfar þess að mér barst framangreint svar ráðuneytisins ritaði ég bæði umhverfis- og auðlindaráðherra og mennta- og menningarmála­ráð­herra bréf 28. maí 2019. Í bréfi til þess fyrrnefnda óskaði ég eftir því að ráðuneyti hans skýrði hvort og þá hvernig lagagrundvöllur þeirrar kröfu að sundkennarar standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunar­námskeið samræmist lagaáskilnaðarreglu 75. gr. stjórnarskrár lýð­veldisins Íslands nr. 33/1944. Jafnframt óskaði ég eftir að upplýst yrði um afstöðu ráðuneytisins til þess hvaða áhrif það gæti haft eða viðurlög legið við því ef sundkennari sinnti ekki umræddri kröfu. Enn fremur var þess óskað að ráðuneytið skýrði hvort og þá hvernig það samræmdist valdmörkum þess, og mennta- og menningarmálaráðuneytisins, að ákvörðun sem varðar kröfur til starfsréttinda sundkennara eða takmarkanir á nýtingu þeirra hafi verið tekin af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu.

Í svari umhverfis- og auðlindaráðuneytisins 20. júní 2019 er bent á að í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár sé kveðið á um að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og að umræddu frelsi megi setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í 4. gr. laga nr. 7/1998, um hollustu­hætti og mengunarvarnir, sé ráðherra veitt heimild til að setja almennar reglur um hollustuvernd. Með lögum nr. 98/2002, um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, hafi hugtakið hollustuvernd verið rýmkað, sbr. 1. gr. frumvarps þess sem varð að lögunum. Í greinargerð með frumvarpinu komi fram að lagt sé til að skil­greining hugtaksins hollustuvernd og heimild til að setja almennar reglur um framkvæmd hollustuverndar verði rýmkuð og að hollustuvernd taki einnig til eftirlits með öryggisþáttum. Fram komi í greinargerðinni að á vissum sviðum séu atriði er varði öryggi almennings og slysavarnir svo tengd heilbrigðiseftirliti að rétt þyki að víkka skilgreiningu hug­taksins hollustuvernd þannig að það nái einnig til þessara þátta. Eigi þetta sérstaklega við um öryggismál á íþrótta- og sundstöðum og stöðum þar sem börn dvelji. Í 15. tölul. 4. gr. laga nr. 7/1998 sé ráðherra veitt heimild til að setja almenn ákvæði um sundstaði og á grundvelli þeirrar heimildar hafi reglugerð nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, verið sett. Þær kröfur sem hafi verið settar í reglugerðina um hæfnispróf sundkennara, sbr. 15. gr. og III. viðauka reglu­gerðarinnar, og endurmenntun, sbr. ákvæði til bráðabirgða, varði mikil­væg öryggismál og þar með almannahagsmuni.

Um áhrif þess ef sundkennari sinnti ekki umræddum kröfum bendir ráðu­neytið á að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 814/2010 skuli sund- og baðstaðir hafa starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar, sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Sé ákvæði starfsleyfis, reglugerðar um hollustu­hætti á sund- og baðstöðum og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir ekki uppfyllt sé um að ræða frávik frá kröfum starfsleyfis. Samkvæmt 19. gr. reglugerðar nr. 814/2010 beri eigandi sund- og baðstaðar ábyrgð á því að farið sé eftir ákvæðum reglu­gerðarinnar. Sé rekstraraðili annar en eigandi skuli aðilar gera með sér samning um hlutverk rekstraraðila við framfylgd ákvæða reglu­gerðarinnar og skyldi þess þá gætt að skýrt væri hver væri ábyrgð aðila. Yrði sundstaður uppvís að því að þar sinnti kennari sundkennslu sem ekki uppfyllti þær kröfur sem reglugerðin gerði gæti heilbrigðisnefnd beitt þeim þvingunarúrræðum og viðurlögum sem væri kveðið á um í XVII. kafla laga nr. 7/1998, þ.e. veitt áminningu, til­hlýði­legan frest til úrbóta og stöðvað eða takmarkað viðkomandi starf­semi, sbr. 60. gr. laganna. Þegar aðili sinnir ekki fyrirmælum innan til­tekins frests gæti heilbrigðisnefnd ákveðið honum dagsektir þar til úr væri bætt, sbr. 61. gr. laganna.

Varðandi valdmörk ráðuneytisins gagnvart mennta- og menningarmála­ráðuneytinu í tengslum við þá ákvörðun að gera umrædda kröfu til sundkennara er vísað til þess að samkvæmt forsetaúrskurði nr. 119/2018, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta, fari umhverfis- og auð­linda­ráðuneyti með mál er varði hollustuhætti. Um hollustuhætti fari sam­kvæmt lögum nr. 7/1998. Samkvæmt 3. gr. laganna taki hollustuhættir og mengunarvarnir m.a. til hollustuverndar. Hollustu­vernd taki til eftir­lits með öryggisþáttum. Til að stuðla að framkvæmd hollustuverndar setji ráðherra í reglugerð m.a. almenn ákvæði um sundstaði, sbr. 4. gr. laga nr. 7/1998. Það sé því ljóst að umhverfis- og auðlindaráðherra fari með hollustuhætti á sundstöðum. Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi eðli málsins samkvæmt, eins og mörg önnur löggjöf, tengingu við marga málaflokka sem heyra undir stjórnarmálefni sem aðrir ráðherrar en umhverfis- og auðlindaráðherra fari með. Hér megi t.d. nefna að ýmsum heilbrigðisstéttum beri að uppfylla kröfur gerðar á grundvelli laganna þó að þær fái leyfisbréf heilbrigðisráðherra. Í svari ráðuneytisins er í framhaldi fjallað aftur um þær breytingar sem voru gerðar með lögum nr. 98/2002 og tekið fram að ráðuneytið telji eðlilegt að fjallað sé um kröfur til sundkennara í reglugerð nr. 814/2010 sem er sett af umhverfis- og auðlindaráðherra, enda sé það gert í formlegu samráði við mennta- og menningarmála­ráðherra. Það sé því mat ráðuneytisins að framangreint sé í samræmi við valdmörk ráðuneytanna, í ljósi 12. tölul. 7. gr. og 11. tölul. 9. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018.

Í niðurlagi bréfsins er tekið fram að fyrir dyrum standi heildarendurskoðun á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Til að tryggja skýrari lagastoð muni ráðuneytið við þá endurskoðun leggja áherslu á að skýra enn frekar öryggismál á sund- og baðstöðum og hlutverk aðila, m.a. þeirra sem sinna sundkennslu og þjálfun.

Í fyrrnefndu bréfi til mennta- og menningarmálaráðherra sem ég ritaði samhliða bréfi til umhverfis- og auðlindaráðherra óskaði ég eftir því að ráðuneyti mennta- og menningarmála upplýsti mig um hvort það teldi að það samræmdist valdmörkum þess og umhverfis- og auðlinda­ráðu­neytisins að ákvörðun sem varðaði kröfur til starfsréttinda sund­kennara eða takmarkanir á nýtingu þeirra hafi verið tekin af síðarnefnda ráðu­neytinu og, ef svo væri, að ráðuneytið skýrði þá afstöðu nánar.

     Í svari ráðuneytisins 20. júní 2019 er rakið að samkvæmt 14. gr. íþróttalaga nr. 64/1998 hafi mennta- og menningarmálaráðherra forgöngu um setningu reglna um öryggisráðstafanir í íþróttamannvirkjum, þ. á m. um eftirlit og að því er varðar íþróttaáhöld og annan búnað. Eftir að hafa fjallað um lögskýringargögn við ákvæðið kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að ráðherra geti sett reglur af þessum toga eða beitt sér fyrir því að önnur stjórnvöld setji slíkar reglur. Í kjölfar þess eru ákvæði laga nr. 7/1998, reglugerðar nr. 814/2010 og laga nr. 87/2008 rakin. Kemur svo fram að í síðastnefndum lögum sé hvergi tilgreint að leyfis­bréf samkvæmt lögunum feli í sér tæmandi upptalningu á skilyrðum sem kennari þurfi að uppfylla til að starfa að kennslugrein sinni. Þá segir:

 „[...] Þannig veitir leyfisbréf grunn- og framhaldsskóla­kennara sem sinnir kennslu í efnafræði honum ekki sjálfkrafa réttindi til innkaupa og meðhöndlunar á eiturefnum í kennslugrein sinni, heldur fer um heimild hans til meðferðar slíkra efna eftir lögum nr. 52/1988, þ. á m. um útgáfu leyfis til innkaupa á slíkum efnum, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 5. gr. þeirra laga. Þess eru dæmi að ýmsar starfsstéttir þurfi reglulega að sýna fram á hæfni sína eða líkamlegt atgervi til að viðhalda starfsréttindum sínum og má í því sambandi nefna lögreglumenn, brunaverði, flugumferðarstjóra og flugmenn.

Að mati ráðuneytisins felur 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010, með áorðnum breytingum, í sér sjálfstæð skilyrði til starfa á sundstöðum sem eru óháð gildissviði leyfisbréfa skv. lögum nr. 87/2008.“

Í svari ráðuneytisins segir svo að í ljósi framangreinds sé eðli­legt að fjallað sé um kröfur til sundkennara í reglugerð nr. 814/2010 sem sé sett af umhverfis- og auðlindaráðherra, enda sé það gert í formlegu samráði við mennta- og menningarmálaráðherra. Það sé því mat ráðu­neytisins að framangreint sé í samræmi við valdmörk ráðuneytanna, í ljósi 12. tölul. 7. gr. og 11. tölul. 9. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018.

Athugasemdir A við svör ráðuneytanna bárust mér 23. júlí 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

1.1 Lög um menntun kennara

Um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla [giltu] lög nr. 87/2008. Þar er kveðið á um þær kröfur sem einstaklingar verða að uppfylla um menntun og hæfni til þess að fá gefið út leyfi til að starfa við kennslu á umræddum skóla­stigum. Einstaklingur sem uppfyllir þær opinberu kröfur sem gerðar eru lögum samkvæmt og fær útgefið leyfi hefur réttindi til að sinna því starfi sem leyfi hans og menntun hljóðar á um.

Samkvæmt 4. gr. framangreindra laga nr. 87/2008 hefur sá einn sem til þess hefur leyfi ráðherra rétt til að nota starfsheitið grunn­skóla­kennari og starfa við grunnskóla á vegum opinberra aðila eða aðra hlið­stæða skóla. Leyfi til þess að nota starfsheitið grunnskólakennari má aðeins veita þeim sem lokið hefur tilgreindum prófum eða hefur til­tekna menntun sem nánar er mælt fyrir um í ákvæðinu. Að sama skapi er mælt fyrir um í 5. gr. hvaða skilyrði aðili þarf að uppfylla til að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari og starfa við fram­halds­skóla.

í 22. gr. laganna er sérstaklega fjallað um réttindi sem hafa verið veitt samkvæmt eldri lögum. Þar segir í 2. mgr. að grunn- og framhaldsskólakennarar með leyfisbréf við gildistöku laganna haldi fullum réttindum til jafns við þá sem öðlast starfsréttindi grunn- og framhaldsskólakennara samkvæmt lögunum. Sambærilegt ákvæði er í 4. mgr. 20. gr. laga nr. 95/2019, um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skóla­­stjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, sem [tóku] gildi 1. janúar 2020. Ég bendi jafnframt á að ákvæði í þessa veru eru í samræmi við þá meginreglu að nýjar reglur haggi ekki við starfs­réttindum þeirra manna sem hafa aflað sér þeirra fyrir gildistöku reglnanna, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 1991 í máli nr. 384/1991 (SUA 1991:26) og til hliðsjónar álit mitt frá 30. nóvember 2007 í máli nr. 4390/2005.  

1.2 Heimildir ráðherra til að setja stjórnvaldsfyrirmæli um öryggi á sund- og baðstöðum

Samkvæmt lögum hafa bæði umhverfis- og auðlindaráðuneytið og mennta- og menningarmálaráðuneytið heimild til að setja stjórnvalds­fyrir­­mæli um öryggi á sund- og baðstöðum. Heimild fyrrnefnda ráðu­neytisins byggist á ákvæði í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunar­varnir, en lagaheimild mennta- og menningarmálaráðuneytisins er að finna í íþróttalögum nr. 64/1998.

Ákvæði 14. gr. íþróttalaga nr. 64/1998 er svohljóðandi:

„[Mennta- og menningarmálaráðherra] hefur forgöngu um setningu reglna um öryggisráðstafanir í íþróttamannvirkjum, þar á meðal um eftirlit og að því er varðar íþróttaáhöld og annan búnað.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að þarna sé fjallað um setningu reglna um öryggis­ráðstafanir sem taka skulu til íþróttamannvirkja og búnaðar þeirra. Nokkuð hefði þótt skorta á að í gildandi lögum væru nógu skýr ákvæði um setningu slíkra reglna og frumkvæðisskyldu í þeim efnum. Í góðu samstarfi stjórn­valda, samtaka sveitarfélaga og Slysavarnarfélags Íslands hefði verið unnið að þessum málum og gefnar út leiðsögureglur og um ýmsa þætti giltu ákvæði laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Ákvæðum greinarinnar væri ætlað að taka af tvímæli um lagaskyldu til að setja öryggisreglur um íþróttamannvirki. Menntamála­ráðherra væri sem ráðherra íþrótta­mála ætluð forganga um að þeirri skyldu væri framfylgt (Alþt. 1997-1998, 122. löggj.þ., þskj. 774.)

Í þessu samhengi bendi ég jafnframt á að í 11. og 12. gr. íþrótta­laga nr. 64/1998 er sérstaklega vikið að skólaíþróttum, þ. á m. skóla­sundi, og menntun íþróttakennara. Er áréttað í 12. gr. að ríkið skuli starf­rækja menntastofnun sem annist menntun íþróttakennara samkvæmt laga­ákvæðum um þá starfsemi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að hliðstætt því sem gert er í 11. gr. að því er varðar skólaíþróttir sé í þessari grein um menntun íþróttakennara látið við það sitja að gera ráð fyrir skyldu til að sinna þeim þætti en um framkvæmd skírskotað til sérlaga, sjá þágildandi lög nr. 137/1997, um Kennaraháskóla Íslands.

Hvað varðar almennar heimildir umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til að setja reglugerðir kemur fram í 15. tölul. 4. gr. laga nr. 7/1998 að til þess að stuðla að framkvæmd hollustuverndar sé umhverfis- og auðlindaráðherra heimilt að setja í reglugerð almenn ákvæði um „[...] íþróttastöðvar, íþróttasvæði, íþróttahús, almenningssalerni, sundstaði, baðhús, gufubaðsstofur, sólbaðsstofur og almenna baðstaði, baðvatn og þess háttar.“

Samkvæmt skilgreiningu á hugtakinu „hollustuvernd“ í 3. mgr. 3. gr. sömu laga, sbr. 1. gr. breytingalaga nr. 98/2002, 54. gr. breytinga­laga nr. 167/2007 og 2. gr. breytingalaga nr. 58/2019, tekur það „til eftir­lits með meðferð, notkun og merkingu efna í starfsleyfis- eða skráningarskyldri starfsemi, húsnæði, öðrum vistarverum og umhverfi þeirra og öryggisþáttum þeim tengdum.“ Jafnframt segir að hugtakið taki einnig „til sóttvarna og fræðslu í þessum efnum.“

Bæði ráðuneytin hafa vísað til þess að þegar skilgreiningu hollustu­verndar hafi verið breytt með lögum nr. 98/2002 hafi tilgangur þess verið sá að rýmka inntak hugtaksins og heimild ráðherra til að setja almennar reglur um framkvæmd hollustuverndar. Umhverfis- og auð­linda­ráðuneytinu sé heimilt að setja þær reglur um öryggi sem koma fram í V. kafla reglugerðar nr. 814/2010, þ. á m. um almenna tilhögun eftir­lits í þágu öryggis þeirra sem sækja sund- og baðstaði og hvaða kröfur verði gerðar til sundlaugarvarða, sundþjálfara og sundkennara í því skyni. Af þessum sökum tel ég tilefni til að benda á samhengi þeirra sjónar­miða sem byggt hefur verið á og koma fram í lögskýringargögnum að þessu leyti. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 98/2002 kemur eftirfarandi fram:

„Lagt er til að skilgreining hugtaksins hollustuvernd í 3. gr. núgildandi laga verði rýmkuð þannig að undir greinina falli eftirlit með fegrunar- og snyrtiefnum og tilteknum öryggisþáttum. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum þessa frumvarps eru þættir er varða öryggismál og slysavarnir oft svo nátengdir fram­kvæmd hollustuverndar og almennu heilbrigðiseftirliti að eðlilegt verður að teljast að eftirlitið nái til þeirra. Á þetta sérstaklega við um öryggismál á íþrótta- og sundstöðum og stöðum þar sem börn dvelja, t.d. varðandi hita á vatni, geymslu hættulegra efna og eiturefna og öryggi leiktækja. Í samræmi við ákvæði 2. gr. laganna er hins vegar gert ráð fyrir að ákvæði annarra laga er varða öryggi fólks og slysavarnir haldi gildi sínu, svo sem ákvæði laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.“ (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 4327.) [leturbr. mín]

Á grundvelli 15. tölul. 4. gr. laga nr. 7/1998 hefur ráðherra sett nokkrar reglugerðir, m.a. reglugerð nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum. Þar kemur jafnframt fram að reglugerðin sé sett að höfðu samráði við mennta- og menningarmála­ráðuneytið „hvað varðar öryggis­ráðstafanir á sund- og baðstöðum, sbr. ákvæði 14. gr. íþróttalaga nr. 64/1998.“

Í V. kafla reglugerðarinnar er nánar fjallað um öryggi á sund- og bað­stöðum. Þar koma jafnframt fram sértækari ákvæði um öryggi og eftir­lit á sund- og baðstöðum, t.d. sem varða klór, hita- og sýrustig, hitastig vatns, öryggismerkingar, kröfur til öryggisbúnaðar o.fl.

Ákvæði 2. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, með síðari breytingum, er svohljóðandi:

„Starfsmenn sem sinna laugargæslu, sundkennarar, sund­þjálfarar og leiðbeinendur skulu hafa náð 18 ára aldri. Starfsmenn sem sinna laugargæslu skulu árlega standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka. Sundkennarar, sundþjálfarar og leiðbeinendur skulu standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka á tveggja ára fresti. Þrátt fyrir 3. ml. skulu sundkennarar, sem lokið hafa íþrótta­fræði­námi á háskólastigi eða jafngildu eldra prófi og hafa leyfisbréf til kennslu, samkvæmt lögum nr. 87/2008, um menntun, ráðningu kennarar og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og fram­haldsskóla, standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka á þriggja ára fresti.“

Í ákvæði til bráðabirgða við reglugerð nr. 814/2010, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 205/2014, segir að sundkennurum, sem lokið hafa íþrótta­fræðinámi á háskólastigi fyrir 15. febrúar 2014, sé heimilt í stað þess að standast hæfnispróf samkvæmt III. viðauka að fara árlega á endurmenntunarnámskeið þar sem námsefnið er samkvæmt III. viðauka.

Álitaefni þessa máls snýst að meginstefnu um hvort framangreint ákvæði 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010 eigi sér fullnægjandi lagastoð og þar með hvort sú lagaheimild sem byggt er á sé nægilega skýr til að hægt sé að gera þær viðbótarkröfur til sundkennara að þeir skuli standast hæfnispróf eða fara á endurmenntunar­námskeið til að þeir geti sinnt sundkennslu og þar með nýtt starfsréttindi sín í sundlaugum sem eru starfsleyfisskyldar.

2 Hefur umhverfis- og auðlindaráðherra fullnægjandi lagaheimild til að setja kröfur um endurmenntun sundkennara vegna öryggis á sundstöðum í reglugerð?

Afstaða umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til kvörtunar A hefur að meginstefnu verið byggð á því að þær kröfur sem hafa verið settar í reglugerð nr. 814/2010 þar sem mælt er fyrir um hæfnispróf sund­kennara og endurmenntun varði mikilvæg öryggismál og þar með almanna­hagsmuni. Það sé ljóst að ráðherra fari með hollustuhætti á sundstöðum. Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi eðli máls samkvæmt tengingu við marga málaflokka sem heyri undir stjórnarmálefni sem aðrir ráðherrar en umhverfis- og auðlindaráðherra fari með. Eðlilegt sé að fjallað sé um kröfur til sundkennara í reglugerð nr. 814/2010 enda sé það gert í formlegu samráði við mennta- og menningarmálaráðherra.

Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur tekið undir þessi sjónar­mið og byggt á að það sé mat þess að ráðherra geti sett slíkar reglur eða beitt sér fyrir því að önnur stjórnvöld setji slíkar reglur. Í lögum nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leik­skóla, grunnskóla og framhaldsskóla, komi hvergi fram að leyfisbréf sam­kvæmt lögunum feli í sér tæmandi upptalningu á skilyrðum sem kennari þurfi að uppfylla til að starfa að kennslugrein sinni. Ákvæði 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010 feli í sér sjálfstæð skilyrði til starfa á sundstöðum sem séu óháð gildissviði leyfisbréfa samkvæmt lögum nr. 87/2008.

Þá hafa bæði ráðuneyti vísað til þess að þegar skilgreiningu hollustuverndar hafi verið breytt með lögum nr. 98/2002 hafi tilgangur þess verið sá að rýmka inntak hugtaksins og heimild ráðherra til að setja almennar reglur um framkvæmd hollustuverndar. Hafa þau vísað til þessara breytinga í því skyni að rökstyðja að umhverfis- og auð­linda­ráðu­neytinu sé heimilt að setja þær reglur um öryggi sem koma fram í V. kafla reglugerðar nr. 814/2010, þ. á m. um almenna tilhögun eftirlits í þágu öryggis þeirra sem sækja sund- og baðstaði og hvaða kröfur verði gerðar til sundlaugarvarða, sundþjálfara og sundkennara að þessu leyti.

Sundkennarar hafa réttindi til að sinna kennslu sem fer fram í sund­laugum. Sund- og baðstaðir eru starfsleyfis­skyldir, þ.e. þeir skulu hafa starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 814/2010. Þær kröfur sem deilt er um í þessu máli og mælt er fyrir um í sömu reglugerð fela í reynd í sér viðbótar­kröfur til þess að menntaður kennari geti nýtt sér réttindi sín til að sinna sund­kennslu í skólum. Þær kröfur sem gerðar eru í reglugerð eru settar fram með þeim hætti að þeir verði að uppfylla þær til að sinna sínu starfi ella er þeim óheimilt að starfa í sundlaugum þar sem sundkennsla fer samkvæmt hlutarins eðli fram auk þess sem það kann að varða þá viður­lögum haldi þeir áfram kennslu án þess að standast hæfnispróf eða fara á endurmenntunar­námskeið.

Almennt verður að miða við, þegar höfð er í huga sú meginregla að stjórnsýslan sé lögbundin, að ákvæði í reglugerðum og öðrum almennum fyrirmælum stjórnvalda sem eru íþyngjandi fyrir borgarana eða takmarka réttindi þeirra eigi sér skýra lagastoð. Með þessa grundvallarreglu í huga verður að kveða skýrlega á um þær heimildir sem ætlunin er að veita stjórn­völdum þegar löggjafinn útfærir ákvæði laga. Eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarann og ef hún felur í sér inngrip stjórnvalda í stjórnarskrárvarinn réttindi þeirra eru meiri kröfur gerðar að þessu leyti. A byggir í kvörtun sinni á því að ákvæði reglugerðar nr. 814/2010 takmarki stjórnarskrárvarin atvinnu­réttindi hans sem sundkennara og eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum. Þau réttindi til kennslu sem hann vísar til eru líkt og fleiri starfsréttindi byggð á því að viðkomandi hafi uppfyllt sérstakar kröfur um menntun og hæfni til að fá opinber réttindi til að starfa á tilteknu sviði, í þessu tilviki íþróttakennslu. Í þessu tilviki er ekki um það að ræða að þeim kennurum sem fengið hafa umrædd réttindi sé gert að afla sér sérstakrar endurmenntunar til að viðhalda þeim réttindum heldur eru þeim settar skorður um að sinna sundkennslu í sundlaugum sem eru starfs­leyfisskyldar nema þeir uppfylli ákveðnar kröfur sem settar eru í þágu öryggis á sundstöðum og þá um þekkingu og getu til að koma þeim sem eru í sundlauginni til bjargar.

Álitamálið snýst því um að hvaða marki þeir sem hafa slík starfsréttindi til ákveðinna starfa þurfa að sæta því að uppfylla slíkar kröfur í þágu öryggis á þeim vinnustað þar sem þeir þurfa að starfa ef þeir vilja nýta umrædd réttindi sín. Að því marki sem þar getur reynt á vernd slíkra atvinnuréttinda og atvinnufrelsi samkvæmt 75. gr. stjórnar­skrárinnar ber að hafa í huga að eins og segir í ákvæðinu má þó setja þessu frelsi skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Auk þess að uppfylla þetta síðastnefnda skilyrði verða slík lagaákvæði sem leiða til inngripa í viðurkennd starfsréttindi að vera skýr og glögg og hinum almenna löggjafa er óheimilt að framselja stjórnvöldum óheft ákvörðunarvald um að setja atvinnufrelsi skorður. Þá verða slík lagaákvæði ekki túlkuð með rýmri hætti, borgaranum í óhag, en leiðir af orðanna hljóðan. Um framangreind sjónarmið má m.a. vísa til dóma Hæsta­réttar frá 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (Hrd. 1988:1532) og 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000 (Hrd. 2000:1621).

Ég vek athygli á að í tilviki A fékk hann útgefin leyfisbréf frá ráðherra menntamála árið 1987 til að nota starfsheitin grunn­skóla- og framhaldsskólakennari, en þá voru í gildi lög nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskóla­kennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra. Áður hafði hann lokið prófi frá Íþróttakennaraháskóla Íslands á Laugarvatni árið 1976. Þá voru í gildi lög nr. 65/1972, um Íþróttakennaraháskóla Íslands, og samkvæmt 2. gr. laganna, eins og hún var orðuð á þeim tíma sem hann lauk prófi, veitti próf frá skólanum full réttindi til íþróttakennslu. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi er varð að lögum nr. 65/1972 kom fram að íþróttir væru skyldunámsgrein í íslenskum skólum, en vegna sérstöðu námsgreinarinnar og sérkenna ætti að vera mikið öryggi fyrir nemendur skólanna að kennsla í greininni væri í höndum sérmenntaðra íþrótta­kennara. (Alþt. 1971-1972, A-deild, bls. 951.)

Í ljósi skýringa ráðuneytanna, sem áður eru raktar, tek ég fram að ég dreg það ekki í efa að tilefni sé til að gæta að öryggi á sund- og baðstöðum og að rík áhersla sé á að starfsemi þar uppfylli kröfur um búnað, hreinlæti og slík atriði en einnig aðbúnað og öryggi gesta sem þangað koma. Ráðstafanir af þessu tagi geta líka fallið undir þá almanna­hagsmuni sem vísað var til að framan. En slíkar ráðstafanir stjórnvalda í formi reglugerðar, sem eins og í því tilviki sem er tilefni kvörtunar þessa máls, grípur inn í viðurkennd starfsréttindi sund­kennara og þurfa að uppfylla áðurnefndar kröfur um lagaheimild og skýrleika hennar.

Umhverfis- og auðlindaráðherra vísar um heimild sína til að setja  ákvæði um þær kröfur um endurmenntun og/eða hæfnispróf sem hér reynir á í reglugerð til 15. tölul. 4. gr. laga nr. 7/1998 og þeirrar breytingar sem gerð var á skilgreiningu um hvað falli undir hollustuvernd í merkingu laganna með lögum nr. 98/2002. Í upphafi 4. gr. og nefndum 15. tölul. hennar segir að ráðherra sé heimilt til þess „að stuðla að framkvæmd hollustuverndar“ að setja í reglugerð almenn ákvæði um sund- og baðstaði. Í skilgreiningu á hugtakinu „hollustuvernd“ í 3. gr. laganna segir að hollustuvernd taki til eftirlits með meðferð, notkun og merkingum efna í starfsleyfis- eða skráningarskyldri starfsemi, húsnæði, öðrum vistarverum og umhverfi þeirra „og öryggisþáttum þeim tengdum”. Hér að framan var gerð grein fyrir því að í lögskýringargögnum að baki þeirri breytingu sem gerð var á þessari skilgreiningu árið 2002 voru nefnd dæmi um að þessi útvíkkun á ákvæðinu næði að því er varðaði öryggismál á íþrótta- og sundstöðum og stöðum þar sem börn dvelja,  t.d. um hita á vatni, geymslu hættulegra efna og öryggi leiktækja. Tekið var fram að ákvæði annarra laga er varða öryggi fólks og slysavarnir héldu gildi sínu.

Ég fæ ekki séð að þær heimildir sem ráðherra vísar til, og þá m.a. með tilliti til orðlags í lögskýringarskýringargögnum, hafi svo ótvírætt sé átt að ná til þess að setja skilyrði um endurmenntun og/eða hæfnispróf þeirra sem koma að störfum á sund- og baðstöðum umfram það sem fellur beint undir þá öryggisþætti sem leiddir verða af orðalagi skilgreiningar á hugtakinu „hollustuvernd“ í lögunum að teknu tilliti til ummæla í lögskýringargögnunum. Hér fyrr hefur verið bent á að þegar gera á slíkar kröfur gagnvart þeim sem hafa opinbera viðurkenningu til ákveðinna starfsréttinda þurfi lagaheimild til slíkra inngripa að vera skýr. Það er álit mitt að ekki verði séð að löggjafinn hafi veitt umhverfis- og auðlindaráðherra heimild til að gera þær kröfur til endurmenntunar og/ eða hæfnisprófa af hálfu kennara sem hafa viðurkennd starfsréttindi til sundkennslu með þeim hætti sem gert er í 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010.

3 Reglur um öryggi á sund- og baðstöðum

Þær kröfur sem fram koma í 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, taka ekki aðeins til sund­kennara heldur einnig þeirra sem sinna laugargæslu og sundþjálfun í sundlaugum. Hér er ekki tilefni til að fjalla að öðru leyti en gert var hér að framan um að hvaða marki þær lagaheimildir sem umhverfis- og auð­lindaráðherra vísar til geti náð til þess að setja umræddar kröfur um menntun og hæfnispróf með tilliti til getu annarra sem koma að störfum á sundstöðum til að sinna björgun og aðstoð því tengdu við sundgesti, og þá þeirra starfsmanna sem ekki hafa viðurkennd starfsréttindi sem eðli málsins samkvæmt verður sinnt á sundstöðum.

Ég minni í þessu sambandi á að við þá breytingu sem gerð var á lögum nr. 7/1998 árið 2002 var áréttað að ákvæði annarra laga er varða öryggi fólks og slysavarnir héldu gildi sínu. Bent hefur verið á að í núgildandi íþróttalögum eru í 14. gr. sérstök ákvæði um aðkomu mennta- og menningarmálaráðherra að setningu reglna um öryggisráðstafanir í íþrótta­mannvirkjum, þar á meðal um eftirlit og að því er varðar íþrótta­áhöld og annan búnað. Í athugasemd við þá grein sem varð að 14. gr. íþrótta­laga nr. 64/1998 var tekið fram að henni væri ætlað að taka af tvímæli um lagaskyldu til að setja öryggisreglur fyrir íþrótta­mannvirki. Menntamálaráðherra var sem ráðherra íþróttamála ætluð forganga um að þeirri skyldu væri framfylgt. (Alþt. 1997-1998, 120. löggj.þ., þskj. 774).  Þótt ráðuneyti mennta- og menningarmála hafi haft tiltekna aðkomu að því að umhverfis- og auðlindaráðherra setti þau ákvæði í reglugerð sem um er fjallað í þessu áliti breytir það ekki því að bæði ráðuneytin þurfa hvort á sínu málefnasviði að gæta að því að fullnægjandi laga­heimild sé til staðar vegna þeirra efnisatriða um öryggi á sundstöðum sem þau telja þörf á að setja. Að því er varðar aðkomu ráðuneytis mennta- og menningarmála að setningu slíkra öryggisreglna um þá staði þar sem kennarar með réttindi til að sinna íþróttakennslu þurfa að sinna störfum sínum getur líka þurft að gæta að og taka tillit til þess að hvaða marki slíkar kröfur og eftirlit með hæfni til að fylgja þeim eru hluti af þeim reglum sem það ráðuneyti hefur aðkomu að vegna menntunar og starfs­réttinda kennara.

Eins og fram kom við setningu íþróttalaga árið 1998 var það vilji Alþingis að lagaskylda stæði til þess að setja öryggisreglur fyrir íþrótta­mannavirki og ráðherra þeirra mála var ætluð forganga um að þeirri skyldu væri framfylgt. Ég tel ljóst að sambærilegur vilji stóð að baki þeirri breytingu sem gerð var á lögum nr. 7/1998, um hollustu­hætti og mengunarvarnir, árið 2002 þótt sú lagaheimild sé, eins og lýst hefur verið hér að framan, að mínu áliti ekki jafn víðtæk og stjórnvöld hafa talið. Í samræmi við framangreindan vilja Alþingis tel ég að hlut­að­eigandi stjórnvöld þurfi að hafa forgöngu um að tryggja að þær reglur sem þau hafa heimild til að setja um öryggiskröfur innan íþrótta­mann­virkja, þ.m.t. á sundstöðum, séu settar af þar til bærum aðila og efni þeirra hafi fullnægjandi lagastoð. Gagnvart þeim sem sækja slík mann­virki og þá starfsemi sem þar fer fram, eftir atvikum forráðamönnum þeirra ef börn eiga í hlut, þeim sem bera fjárhagslega ábyrgð á rekstri þeirra og þeim sem þar starfa, er mikilvægt að slíkar reglur séu skýrar og þær byggi hverju sinni á fullnægjandi lagastoð. 

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að 15. tölul. 4. gr. laga nr. 7/1998 feli ekki í sér full­nægjandi lagaheimild fyrir umhverfis- og auðlindaráðherra til að setja ákvæði í reglugerð þar sem þess er krafist að þeir sem hafa full­gild starfsréttindi sem sundkennarar standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunarnámskeið, sbr. 2. mgr. 15. gr., og ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 814/2010, um hollustuhætti á sund- og baðstöðum. Ég mælist til þess að umhverfis- og auðlinda­ráðuneytið taki ákvæði reglu­gerðar nr. 814/2010 til endurskoðunar að þessu leyti og þá með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti.

Þrátt fyrir að ljóst sé að vilji Alþingis hafi staðið til þess að setja öryggisreglur fyrir íþróttamannvirki og ráðherra þeirra mála ætluð for­ganga þar um, þá er það jafnframt álit mitt að sú lagaheimild sem byggt hefur verið á í málinu sé ekki jafnvíðtæk og stjórnvöld hafa byggt á. Ég beini því til mennta- og menningarmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlinda­ráðuneytisins að tryggja að þær reglur sem þau hafa heimild til að setja um öryggiskröfur innan íþróttamannvirkja, þ.m.t. á sund­stöðum, séu settar af þar til bærum aðila og efni þeirra hafi full­nægjandi lagastoð.

Ég mælist til að bæði ráðuneytin taki jafnframt framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.