Sveitarfélög. Úthlutun lóða til trú- og lífsskoðunarfélaga. Sjálfsstjórn sveitarfélaga. Stjórnsýslueftirlit ráðuneytis. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 10128/2019)

A sem er skráð lífsskoðunarfélag leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins þar sem kröfu félagsins um að Reykjavíkurborg yrði gert að verða við erindi þess um lóðarúthlutun án endurgjalds var synjað. A taldi að borginni bæri að úthluta lóðum til skráðra lífsskoðunarfélaga á grundvelli sjónarmiða um jafnræði í ljósi þess að borgin hefði áður úthlutað lóðum til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunnar á grundvelli lagaákvæðis sem skyldar sveitarfélög til að leggja til lóðir undir kirkjur endurgjaldslaust. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að sveitarfélög hafi ákveðið svigrúm við ráðstöfun fjárhagslegra verðmæta. Var í því sambandi vísað til sjálfsstjórnar sveitarfélaga og að úthlutun lóða teljist ekki vera eitt af skyldubundnum verkefnum þeirra. Athugun umboðsmanns beindist að því hvort málið hefði verið rannsakað með fullnægjandi hætti af hálfu ráðuneytisins og þar með hvort fullnægjandi grundvöllur hefði verið lagður að úrlausn málsins.

Umboðsmaður rakti hvers eðlis eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins samkvæmt sveitarstjórnarlögum og stjórnsýslulögum væri með hliðsjón af sjálfstjórn sveitarfélaga og skyldubundum verkefnum þeirra. Sveitarfélög væru hluti af stjórnsýslunni hér á landi og bæri að fylgja almennum reglum, bæði á lögfestum og ólögfestum grundvelli, um starfshætti og ákvarðanatöku í stjórnsýslunni. Af þeim sökum veitti sjálfstjórn sveitarfélaga þeim ekki heimild til að haga ákvarðanatöku við úthlutun lóða eins og þeim þætti best henta. Þá taldi umboðsmaður að ekki yrði annað séð en að málið varðaði framkvæmd á lögmæltu verkefni borgarinnar og við slíkar ákvarðanir þurfi sveitarfélag að gæta að þeim efnisreglum sem leiði af viðkomandi lögum. Þar gæti fyrri framkvæmd við úthlutanir haft þýðingu. Í ljósi þess að ákvarðanir um úthlutun lóða væru stjórnvaldsákvarðanir sem væru kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli sveitarstjórnarlaga hefði ráðuneytinu því borið að kanna hvort ákvarðanir sveitarfélagsins væru að formi og efni til í samræmi við lög. Umboðsmaður ítrekaði að sjálfstjórn sveitarfélaga hrófli ekki við þeim skyldum sem hvíla á ráðuneytinu hvað eftirlit þess varðar. Í úrskurði ráðuneytisins hafði aftur á móti hvergi verið vikið að því hvort til staðar hefði verið stjórnsýsluframkvæmd um úthlutun lóða og þá hvort framkvæmdinni hefði verið breytt með formlegri ákvarðanatöku.  

Það var niðurstaða umboðsmanns að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefði ekki fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvíldi og því hafi niðurstaða í máli A ekki verið í samræmi við lög. Ekki yrði séð að ráðuneytið hefði rannsakað hvort til staðar hefði verið stjórnsýsluframkvæmd hjá borginni um lóðaúthlutanir til trú- og lífsskoðunarfélaga. Þá hefði ráðuneytið heldur ekki rannsakað sérstaklega hvort þar til bær aðili innan borgarinnar hefði synjað umsókn A. Með hliðsjón af þeirri framkvæmd borgarinnar í málum af þessum toga og að í synjun slíkrar umsóknar fellst fullnaðarafgreiðsla máls taldi umboðsmaður að tilefni hefði verið til að rannsaka umrætt atriði. Það var því jafnframt niðurstaða umboðsmanns að ráðuneytið hefði ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni að þessu leyti. Þá taldi umboðsmaður enn fremur tilefni til að ítreka fyrri ábendingar sínar um þörf endurbóta á eftirliti ráðherra og ráðuneytis sveitarstjórnarmála með sveitarfélögum.  

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 27. júní 2019 leitaði A, til mín og kvartaði yfir úrskurði samgöngu- og sveitar­stjórnar­­ráðuneytisins frá 5. apríl 2019. Með úrskurðinum synjaði ráðuneytið kröfu félagsins um að Reykjavíkurborg yrði gert að verða við erindi þess um lóðarúthlutun án endurgjalds. Í kæru A til ráðu­neytisins var því haldið fram að Reykjavíkurborg bæri að úthluta lóðum til skráðra lífsskoðunar­félaga á grundvelli sjónarmiða um jafn­ræði í ljósi þess að borgin hafi áður úthlutað lóðum til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunnar.

Niðurstaða ráðuneytisins var einkum byggð á því að sveitarfélög hafi ákveðið svigrúm þegar kemur að ráðstöfun fjárhagslegra verðmæta, þ. á m. úthlutun lóða. Er í því sambandi vísað til sjálfstjórnar þeirra sem og að úthlutun lóða teljist ekki vera eitt af skyldubundnum verk­efnum sveitarfélaga. Er það afstaða ráðuneytisins að það eitt að önnur félög en þjóðkirkjan hafi fengið úthlutuðum lóðum án endurgjalds veiti aðila ekki sjálfstæðan rétt til slíkrar úthlutunar.  

Athugun mín í tilefni af kvörtun A hefur beinst að því hvort málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti af hálfu ráðu­neytisins, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, og þar með hvort fullnægjandi grundvöllur að lögum hafi verið lagður að úrlausn ráðuneytisins á því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. apríl 2020. 

  

II Málavextir

A óskaði eftir því við Reykjavíkurborg 26. maí 2017 að fá úthlutaðri lóð án endurgjalds með vísan til 5. gr. laga nr. 35/1970, um Kristnisjóð o.fl. Í greininni segir að sveitarfélögum sé „skylt að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undanskilja þær gatnagerðar­gjaldi“. Umrætt ákvæði var í upphafi hluti af lögum sem sett voru um skipun prestakalla og prófastsdæma íslensku þjóðkirkjunnar og Kristni­sjóð en ­sjóðurinn er undir stjórn kirkjuráðs þjóðkirkjunnar, sbr. 23. gr. laganna. Beiðni A var byggð á því að félagið sé skráð lífs­skoðunar­félag á grundvelli laga nr. 108/1999, um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög, eins og þeim var breytt með lögum nr. 6/2013. Því sé sveitarfélögum, á grundvelli jafnræðisreglna og banns við mismunun vegna trúarbragða, skylt að leggja til ókeypis lóðir undir skráð trú­félög og lífsskoðunar­félög líkt og þjóðkirkjuna. Beiðnin var rökstudd með vísan til þess að borgin hafi áður úthlutað lóðum til annarra trú­félaga en þjóðkirkjunnar á grundvelli ákvæðisins, þ. á m. til Ása­trúarfélagsins og Félags múslima á Íslandi.

Með bréfi, dags. 31. ágúst s.á., synjaði Reykjarvíkurborg beiðni A með eftirfarandi rökstuðningi:

„Í 5. gr. laga nr. 35/1970 kemur fram að sveitarfélagi beri að úthluta þjóðkirkjunni lóð undir kirkju án greiðslu gatna­gerðargjalds. Ákvæðið hefur verið haft til hliðsjónar af hálfu Reykjavíkurborgar við úthlutun lóða til trúfélaga á grundvelli jafnræðissjónarmiða. [...] Reykjavíkurborg lítur [...] svo á að forsenda fyrir slíkri úthlutun sé að Reykjavíkurborg setji sér stefnu um það hvaða skilyrði trúfélag/lífsskoðunarfélag eftir atvikum, þurfi að uppfylla til þess að fá úthlutaða lóð. Með því móti verði jafnræðis gætt til framtíðar. [...] Á meðan mótuð stefna er ekki fyrir hendi mun Reykjavíkurborg bíða með allar úthlutanir á kirkjulóðum.“

A kærði synjunina til samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðu­neytisins 12. júní 2018. Í kærunni er tekið fram að umsókn félagsins um lóð byggist á jafnræðisreglunni og banni við mismunun á grundvelli trúar­bragða. Því er haldið fram að borgin hafi með framangreindri synjun brotið gegn jafnræðisreglu í ljósi þess að trúfélögum sem skráð séu á grundvelli laga nr. 108/1999 hafi verið úthlutað lóðum með vísan til ákvæðisins.  

Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 5. apríl 2019. Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru ákvæði um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og ákvæði 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um að sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekju­stofna, lántökur og um ráðstöfun eigna og framkvæmd verkefna sveitar­félagsins. Síðan segir í úrskurðinum:

„Úthlutun lóða telst ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna skv. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Engin laga­ákvæði fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutana sveitar­félaga. Verður þó að telja með vísan til venju og eðli máls að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta lóðum líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína enda algengt að sveitarfélög afli sér lands með kaupum eða eignarnámi til þess að skipuleggja byggð og úthluta byggingar­lóðum.“

Ráðuneytið vísar síðan til þess að það hafi í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingaréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slík efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sem lúti reglum stjórnsýslulaga og eftirliti ráðu­neytisins. Í þessu máli snúist ágreiningurinn um synjun Reykjavíkurborgar á því að úthluta lífsskoðunarfélaginu lóð á grund­velli 5. gr. laga um Kristnisjóð o.fl. og síðan segir í úrskurðinum:

„Ágreiningurinn snýst í grundvallaratriðum um hvort sveitar­félaginu hafi verið stætt að synja kæranda um lóð án endur­gjalds. [...] Líkt og áður hefur komið fram telst úthlutun lóða ekki til skylduverkefna sveitarfélaga skv. sveitar­stjórnar­lögum. Ákvæði laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð er skyldar sveitar­félög til að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undan­skilja þær gatnagerðargjaldi felur í sér kvöð á hendur sveitar­félögum um að ráðstafa fjárhagslegum verðmætum á ákveðin hátt. Það verður að telja það hluta af sjálfstjórnarrétti sveitarfélags hvort og þá hvernig það útfærir reglur í kringum slíkar undan­þágur. Jafnvel þó sveitarfélagið hafi ákveðið að beita undanþágu­ákvæði laga um Kristnisjóð við úthlutun lóða til annarra trú­félaga veitir það ekki kæranda sjálfstæðan rétt til slíkrar út­hlutunar enda um undanþáguákvæði að ræða sem takmarkar sjálfs­ákvörðunar­rétt sveitarfélagsins og verður því að veita sveitar­félaginu svigrúm til útfærslu á slíkri undanþágu.

Í ljósi ofangreinds telur ráðuneytið að þau sjónarmið sem koma fram hjá Rvk séu málefnaleg og í samræmi við ákvæði stjórn­sýslu­laga og því ekki unnt að fallast á kröfu kæranda að svo stöddu.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtuninni sendi ég samgöngu- og sveitar-stjórnar­ráðu­neytinu bréf, dags. 27. ágúst 2019. Þar óskaði ég m.a. eftir því að ráðuneytið veitti mér frekari upplýsingar og skýringar á því með hvaða hætti ráðuneytið rannsakaði, áður en það úrskurðaði í málinu, hvernig staðið hefði verið að úrlausn hliðstæðra erinda frá öðrum trú­félögum og lífsskoðunarfélögum. Hafði ég einkum í huga að þrátt fyrir að stjórnsýslukæra A hafi verið byggð á jafnræðis­reglum, þ. á m. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var hvorki vikið að þeirri rök­semd né tekin afstaða til hennar í niðurstöðukafla úrskurðarins. Þá var óskað eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórn­sýslu­laga.    

Svör ráðherra bárust mér með bréfi, dags. 26. september 2019. Þar segir m.a. að á sveitarfélögum hvíli ákveðin skylda til að úthluta lóðum undir kirkjur endurgjaldslaust en að öðru leyti sé „sveitar­félögum að mestu í sjálfsvald sett hvernig slíkum úthlutunum [sé] háttað til annarra trúfélaga að því gefnu að fyrirmælum stjórnsýslu­laga sé fylgt“. Þá segir að það eitt að öðrum trúfélögum hafi verið út­hlutuð lóð leiði ekki sjálfkrafa til þess að önnur trúfélög og lífsskoðunarfélög öðlist sama rétt. Þá ítrekar ráðuneytið fyrri afstöðu sína til þess að í 5. gr. laga nr. 35/1970, um Kristnisjóð o.fl., felist kvöð á hendur sveitarfélögum um að ráðstafa fjárhags­legum verðmætum á tiltekinn máta og að slíka kvöð verði að túlka þröngt.

Hvað varðar rannsókn málsins segir:

„Ekki þótti ástæða til að efast um svör borgarinnar enda dró kærandi ekki í efa hvernig úrlausn umræddra erinda hefði verið heldur snerist kæran um hvort umsókn kæranda væri sambærileg. Því var það mat ráðuneytisins að ekki væri ástæða til að kafa frekar ofan í afgreiðslu þeirra mála heldur skoða hvort lífsskoðunarfélag ætti sama tilkall og telur að rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi að þessu leyti.“

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis

Sú afstaða sem hefur birst í skýringum ráðuneytisins til mín og í úrskurði þess í máli A er mér tilefni til að fjalla, áður en lengra er haldið, um eftirlitshlutverk ráðuneytisins samkvæmt sveitar­stjórnar­lögum og stjórnsýslulögum. 

Ráðuneytið vísar í úrskurði sínum og skýringum til reglna um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í því sambandi ber að hafa í huga að í 1. mgr. 78 gr. stjórnarskrárinnar segir að sveitarfélög skulu sjálf ráða mál­efnum sínum „eftir því sem lög ákveða“ og þetta er síðan áréttað í sveitar­stjórnarlögum nr. 138/2011. Þessi sérstaða sveitarfélaga leiðir til þess að þau njóta ákveðins sjálfstæðis í stjórnkerfinu og þannig er byggt á því að almennt lúti sveitarfélög hvorki yfirstjórn né eftir­liti stjórnvalda ríkis, nema það hafi verið ákveðið með lögum og þá aðeins að því marki sem þar er kveðið á um. Þetta er áréttað í almennum athugasemdum við XI. kafla frumvarps til sveitarstjórnarlaga en þar segir m.a. eftirfarandi um sjálfstjórn sveitarfélaga:

„Sjálfstjórn sveitarfélaga felur samkvæmt stjórnarskrá í sér rétt sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í einföldu máli má segja að sjálfstjórnin feli í sér áréttingu á sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórn­völdum, gagnvart öðrum handhöfum framkvæmdavaldsins. Sjálf­stjórn sveitar­félaga felur ekki í sér að sveitarfélög þurfi ekki að lúta fyrir­mælum laga. Löggjafinn hefur rétt til að setja reglur um stjórn­sýslu sveitarfélaga og verkefni og um eftirlit með starfsemi þeirra enda ráða sveitarfélögin sjálf málefnum sínum „eftir því sem lög ákveða“, eins og segir í 78. gr. stjórnar­skrárinnar.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.) 

Fjallað er um almennar skyldur sveitarfélaga í 7. gr. sveitar­stjórnar­laga nr. 138/2011. Þar segir í 1. mgr. að skylt sé sveitar­félögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Samkvæmt 2. mgr. skulu sveitarfélög vinna að sameiginlegum velferðar­málum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma. Þá geta sveitarfélög tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum, sbr. 3. mgr. Samkvæmt 7. gr. eru verkefni sveitar­félaga þannig greind í lögbundin verkefni annars vegar og ólög­bundin verkefni hins vegar. Felst munur á lögbundnum og ólög­bundnum verkefnum í því hvort Alþingi hefur með lögum falið sveitarfélögum að annast verkefnið eða ekki. Hafi það ekki verið gert er um að ræða ólögbundið verkefni. Þegar kemur að framkvæmd og því fyrir­komulagi sem sveitafélag ákveður að hafa við ólögbundið verkefni þarf að hafa í huga að almennt er í íslenskum stjórnsýslurétti gengið út frá því að stjórnsýslan sé lögbundin. (Trausti Fannar Valsson: Sveitar­stjórnarréttur. Reykjavík 2014, bls. 164.) 

Líkt og fram kemur í úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðu­neytisins er úthlutun lóða almennt ekki eitt af skyldubundnum verk­efnum sveitarfélaga. Hvað sem líður ályktun ráðuneytisins í úrskurði þess um þetta atriði er ástæða til að minna á að það hefur fyrst og fremst þá þýðingu að sveitarfélögum er almennt ekki skylt að bjóða upp á og úthluta lóðum innan sveitarfélagsins. Þar með er ekki sagt að það eða reglur um sjálfstjórn sveitarfélaga veiti þeim heimild til að haga meðferð þeirra mála, ef þau ákveða að úthluta lóðum, eins og þeim þykir best henta. Sveitarfélögin sem slík, sveitarstjórnir og stjórn­kerfi sveitarfélaga, eru hluti af stjórnsýslunni hér á landi og ber hvort sem um er að ræða lögbundin eða ólögbundin verkefni að fylgja þeim almennu reglum sem gilda, bæði á lögfestum og ólögfestum grund­velli, um starfshætti og ákvarðanatöku í stjórnsýslunni. Þetta er áréttað á athugasemd við þá grein í frumvarpi til sveitarstjórnar­laga sem varð að 7. gr. laganna en þar segir: „Enn fremur skal ákvörðun sveitar­félags um rækslu ólögbundins verkefnis vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár og má ekki ganga gegn öðrum settum lagareglum eða meginreglum laga.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)

Þrátt fyrir að almenn úthlutun lóða sé ekki meðal skyldubundinna verk­efna sveitarfélaga eru þess þó dæmi að í lögum sé kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að úthluta lóðum í tilteknum tilvikum. Sem dæmi um slíkt má nefna 2. mgr. 32. gr. laga nr. 40/2007, um heil­brigðis­­þjónustu, um skyldu sveitarfélags til að láta í té lóðir undir byggingu sjúkrahúsa, heilsugæslustöðva og hjúkrunarheimila, þ.m.t. íbúðar­húsnæði sem ætlað er starfsmönnum. Annað dæmi eru lóðir undir fram­haldsskóla, sbr.  1. mgr. 47. gr. laga nr. 92/2008, um framhalds­skóla. Í samræmi við 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 skal ráðuneyti sveitarstjórnarmála árlega gefa út leiðbeinandi yfirlit yfir lögmælt verkefni sveitarfélaga og meðal þeirra lögskyldu verkefna sem tilgreind eru í útgáfu yfirlitsins frá 21. september 2018 er skylda til að leggja til „ókeypis lóðir undir kirkjur“, sbr. lög um Kristni­sjóð o.fl. nr. 35/1970.

Í samræmi við þetta verður ekki annað séð en að sú ákvörðun Reykja­víkurborgar sem kærð var hafi lotið að framkvæmd á lögmæltu verk­efni Reykjavíkurborgar og þeirri afstöðu lífsskoðunarfélagsins að það ætti í ljósi fyrri framkvæmdar Reykjavíkurborgar á umræddu laga­ákvæði rétt á endurgjaldslausri lóð. Það er því vandséð að hvaða marki sú umfjöllun í úrskurði ráðuneytisins um að úthlutun lóða teldist ekki til verkefna sem sveitarfélögum sé skylt að sinna átti við í þessu máli.

Hæstiréttur hefur byggt á að úthlutun lóðar af hálfu sveitar­félags sé í senn stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993, og einkaréttarlegur gerningur, sbr. dóm réttarins frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010, sjá einnig dóm réttarins frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Að sama skapi telst synjun sveitar­félags um að veita aðila lóð þegar umsóknin er byggð á því að umsækjandi eigi rétt til lóðar samkvæmt tiltekinni lagareglu einnig vera stjórnvaldsákvörðun. Við þessar ákvarðanir þurfa sveitarfélögin því að fylgja stjórnsýslulögum og óskráðum reglum stjórnsýslu­réttarins, ef þær eiga við. Ef úthlutun lóðar felur í sér framkvæmd á lög­mæltu verkefni þarf sveitarfélag að gæta að þeim efnisreglum sem leiða af viðkomandi lögum og þar getur fyrri stjórnarframkvæmd við slíkar úthlutanir haft þýðingu.    

Samkvæmt XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið eftir­lit með því að sveitar­félög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitar­stjórnar­lögum nr. 138/2011 og öðrum löglegum fyrirmælum. Fer eftir­lit ráðuneytisins m.a. fram á grund­velli kærumála, sbr. 111. gr. laganna. Þar er kveðið á um heimild aðila máls til að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess og eins og lýst var að framan hefur verið litið svo á að ákvarðanir sveitarfélags um úthlutun lóðar eða synjun umsóknar séu kæranlegar til ráðu­neytisins á grundvelli ákvæðisins. Eftirlit ráðuneytisins á grundvelli stjórnsýslukæra felur í sér lögmætiseftirlit þar sem ráðuneytinu er gert að taka tiltekna ákvörðun til endurskoðunar og fjalla um það hvort hún sé að formi eða efni í samræmi við lög. Í eftirliti ráðherra felst því m.a. að kanna hvort ákvarðanir sveitarfélaga séu í samræmi við almennar og sérstakar efnis­reglur sem gilda um starfsemi þeirra, þ. á m. jafnræðisreglu stjórnsýslu­réttarins, en stjórnvöldum ber að fara að slíkum grund­vallar­reglum þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir (Sjá til hlið­sjónar Trausta Fannar Valsson: Sveitarstjórnarréttur. Reykjavík 2014, bls. 299 og 312.)

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur samkvæmt framan­greindu lögmætiseftirlit með sveitarfélögum sem byggist á stjórnsýslu­kæru sem felur m.a. í sér að ráðuneytinu ber að kanna hvort ákvarðanir sveitarfélagsins séu að formi og efni í samræmi við lög. Af því leiðir að ráðuneytinu ber samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins að tryggja, að eigin frum­kvæði, og sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en tekin er ákvörðun í því. Ég ítreka að reglur um sjálfstjórn sveitarfélaga og það svigrúm sem þau kunna að hafa á þeim grundvelli við úthlutun lóða í ólögmæltum tilvikum hróflar ekki við þeim skyldum sem hvíla á ráðu­neytinu hvað eftirlit þess varðar.

2 Rannsókn málsins

2.1 Stjórnsýsluframkvæmd Reykjavíkurborgar

Með hliðsjón af atvikum í málinu hefur athugun mín einkum verið afmörkuð við það hvort málsmeðferð samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðu­neytisins hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýslu-réttarins, einkum og sér í lagi rannsóknarreglunni og reglum um breytingar á stjórnsýslu­fram­kvæmd.

Eins og áður segir kærði A ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja félaginu um úthlutun lóða endurgjaldslaust á grundvelli 5. gr. laga nr. 35/1970, um Kristnisjóð o.fl., til samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðuneytisins. Umsókn félagsins byggðist á því að Reykjavíkur­borg hefði áður úthlutað lóðum til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunnar á grundvelli ákvæðisins og því hafi borgin í framkvæmd beitt ákvæðinu á víðtækari hátt en leiða má af orðalagi þess. Af þeim sökum bæri borginni, m.a. á grundvelli jafnræðisreglunnar, að veita A lóð án endurgjalds.

Umsókn A til Reykjavíkurborgar grundvallaðist á því að til staðar væri tiltekin stjórnsýsluframkvæmd um úthlutun lóða endur­gjalds­laust til annarra félaga en þjóðkirkjunnar sem hlotið hafa skráningu á grundvelli laga nr. 108/1999, um skráð trúfélög og lífs­skoðunarfélög. Umsókninni var synjað af hálfu skrifstofu eigna og atvinnu­þróunar 31. ágúst 2017, eins og nánar var rakið í II. kafla. Af synjun Reykjavíkurborgar er ljóst að borgin hefur, með vísan til jafn­ræðissjónarmiða, úthlutað lóðum endurgjaldslaust til trúfélaga en byggði við afgreiðslu á umsókn A á að bíða ætti með allar frekari úthlutanir á meðan verið er að setja nánari skilyrði fyrir þeim. Svörin bera því með sér að borgin ætli sér að breyta tiltekinni framkvæmd hvað varðar úthlutun lóða með vísan til 5. gr. laga, um Kristnisjóð o.fl. Með hliðsjón af framangreindu liggur fyrir að A var synjað á þeim grundvelli að engar úthlutanir muni eiga sér stað fyrr en fram­kvæmd borgarinnar á úthlutun lóða endurgjaldslaust hafi hlotið endurskoðun og umrædd skilyrði liggi fyrir. 

Sem fyrr segir byggist úrskurður samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðu­neytisins frá 5. apríl 2019 á því að sveitarfélög hafi, á grund­velli sjálfstjórnarréttar og þeirrar staðreyndar að úthlutun lóða almennt sé ekki eitt af skyldubundnum verkefnum þess, svigrúm til að ráð­stafa fjárhagslegum verðmætum. Það eitt að sveitarfélagið hafi ákveðið að „beita undanþáguákvæði laga um Kristnisjóð við úthlutun lóða til annarra trúfélaga [veiti] [...] ekki kæranda sjálfstæðan rétt til slíkrar úthlutunar“. Í úrskurðinum er aftur á móti hvergi vikið að því hvort til staðar hafi verið stjórnsýsluframkvæmd um úthlutun til annarra trúfélaga sem hafi, líkt og A, verið skráð á grund­velli laga nr. 108/1999 og þá hvort framkvæmdinni hafi verið breytt með formlegri ákvarðana­töku og heimild hafi staðið til slíks.

Eins og framan er rakið hvílir sú skylda á ráðuneytinu við meðferð stjórn­sýslukæru að kanna hvort ákvarðanir sveitarfélagsins séu að formi og efni í samræmi við lög. Hvað sem líður umfjöllun í úrskurði ráðu­neytisins um að engin lagaákvæði fjalli með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutana sveitarfélaga minni ég á að í þessu tilviki reyndi á hvernig sveitarfélagið hafði framkvæmt lögmælt verkefni á þessu sviði og hvaða þýðingu sú framkvæmd og þær lagareglur sem hún hafði byggst á höfðu gagnvart hinni kærðu ákvörðun. Eins og áður sagði þurfti ráðuneytið við meðferð málsins að gæta að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt henni skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir sú regla einnig við málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Rannsókn máls nær einnig til málsatvika þar sem m.a. getur reynt á að kanna hvort til staðar sé stjórnsýsluframkvæmd ef reynir á slík atriði og þá hvers efnis hún sé. Ef stjórnsýsluframkvæmd reynist vera til staðar þarf enn fremur að rannsaka hvort tekin hafi verið ákvörðun um að breyta henni, hvort sú ákvörðun hafi verið kynnt sér­stak­lega og jafnframt hvort þar til bær aðili hafi tekið hana. Það getur síðan komið í hlut ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort slík breyting á stjórnsýsluframkvæmd hafi verið heimil í því tilviki sem kært er og þá einnig hvaða áhrif jafnræðisreglur stjórnsýslu­réttarins setja í þessu efni, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að því er varðar það eftirlit samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðu­neytisins sem hér er fjallað um þarf ráðuneytið m.a. að taka mið af því hvaða kröfur, þ.m.t. um málsmeðferð og rannsókn máls, Hæsti­réttur hefur mótað. Reglurnar um heimild stjórnvalda til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd án þess að breytingar á lögum hafi komið til eru nú hluti af hinum óskráðu grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, sjá nánar um þróun þessara mála hér á landi í áliti mínu frá 7. júní 2011 í máli nr. 6109/2010 og Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur, máls­með­ferð. Reykjavík 2013, bls. 432-433. Þannig orðaði Hæstiréttur regluna í dómi sínum frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010, þar sem fjallað var um lóðarúthlutun sveitarfélags, með þessum hætti: „Ganga verður út frá því að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á form­legan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar, geti gætt hagsmuna sinna.“ Niðurstaða dómsins byggir síðan á því hvað leitt var í ljós um þá framkvæmd sem lóðarhafinn hafði byggt á að væri til staðar.

Af úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og skýringum þess til mín verður ekki ráðið að ráðuneytið hafi rannsakað hvort til staðar hafi verið stjórnsýsluframkvæmd hjá Reykjavíkurborg um lóðaúthlutanir til trú- og lífsskoðunarfélaga og hvort og þá hvernig tekin hafi verið ákvörðun um að víkja frá henni. Af hálfu ráðuneytisins hefur verið byggt á því að A hafi ekki í kæru sinni til ráðu­neytisins dregið „í efa hvernig úrlausn umræddra erinda hefði verið“ heldur hafi kæran snúist „um hvort umsókn kæranda væri sambærileg“. Af þessu tilefni minni ég á að í jafnræðisreglunni felst það skilyrði að ef venjubundin framkvæmd er til staðar er almennt skylt að fylgja henni nema tekin hafi verið sérstök ákvörðun um að breyta henni. Það eitt að kærandi vísaði í að fyrri ákvarðanir Reykjavíkurborgar hefðu verið með tilteknum hætti leysti ráðuneytið ekki undan því að leggja fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum í málinu. Af þeim sökum verður ekki séð að ráðuneytið hafi getað fullyrt eða lagt til grundvallar að jafn­ræði hafi ekki verið brotið án undangenginnar rannsóknar á framkvæmdinni í ljósi þess að úthlutun þeirra lóða sem hér er fjallað um þarf að vera í samræmi við stjórnsýslulög, jafnræði og samþykktir sveitar­félagsins.

Þar sem samgöngu- og sveitar­stjórnarráðuneytið leitaðist ekki við að upplýsa hvernig staðið var að úthlutun til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar af hálfu Reykjavíkurborgar og þá hvort til staðar væri stjórnsýsluframkvæmd vegna úthlutunar á grundvelli 5. gr. laga, um Kristnisjóð o.fl., er það álit mitt að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að það hafi fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvíldi í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Niðurstaða mín er því sú að úrskurður ráðuneytisins í máli A hafi ekki verið í sam­ræmi við lög.

2.2 Ákvörðunarvald til að synja umsóknum um lóðir hjá Reykjavíkurborg

Við athugun á málinu vakti það athygli mína að umsókn A var send skrifstofu borgarstjórnar og borgarritara sem áframsendi hana til með­ferðar skrifstofu eigna og atvinnuþróunar 13. júlí 2018. Líkt og áður segir, synjaði framangreind skrifstofa umsókn félagsins 31. ágúst 2017. Hafa verður í huga að í synjun á lóðarumsókn felst fullnaðar­afgreiðsla máls. Ef framselja á vald til töku bindandi ákvarðana um mál­efni sveitarfélagins til fastanefnda eða einstakra starfsmanna sveitar­félagsins verður slíkt að byggjast á ákvörðun sveitastjórnar í samþykktum sveitarfélagsins, sbr. 9. og 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, nema kveðið sé á um slíkt framsal í sérlögum.    

Í þágildandi samþykkt Reykjavíkurborgar nr. 715/2013 með áorðnum breytingum sem og viðauka samþykktarinnar nr. 1052/2015, um fullnaðar­afgreiðslur nefnda, ráða, stjórna og annarra aðila innan stjórn­sýslunnar, er ekki kveðið á um hver skuli taka endanlega ákvörðun í málum af þessum toga. Hins vegar virðist framkvæmd Reykjavíkurborgar við úthlutun lóða vera sú að borgarráð taki endanlega ákvörðun í sam­bærilegum málum. Um hlutverk borgarráðs er m.a. fjallað í 35. gr. sveitar­stjórnarlaga. Þar segir að borgarráð teljist til fastanefnda sveitar­stjórnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laganna. Þá segir í 5. mgr. 35. gr. laganna að borgarráði sé „heimil fullnaðarákvörðun mála sem eigi varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans, enda sé eigi ágreiningur innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra um ákvörðunina[...]“. Enn fremur er kveðið á um í ákvæðinu að heimilt sé að fela borgarráði „fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem samkvæmt sam­þykktum sveitarfélags hafa áður komið til umfjöllunar annarra nefnda sveitastjórnar“. Í framangreindri samþykkt Reykjavíkurborgar er umrædd heimild borgarráðs til að taka fullnaðarákvörðun um mál sem ekki varða verulega fjárhag borgarsjóðs eða stofnana hans áréttuð, sbr. 1. mgr. 48. gr. samþykktarinnar.   

Þessu til hliðsjónar má benda á að í almennum reglum um úthlutun lóða og sölu byggingaréttar fyrir íbúðarhúsnæði í Reykjavík frá 2014 er kveðið á um að borgarráð úthluti lóðum og selji byggingarétt, sbr. 1. mgr. 1. gr. og 5. gr. reglnanna. Hafa verður í huga að í samþykki borgar­ráðs fyrir úthlutun lóða á grundvelli reglnanna felst í senn synjun á umsóknum annarra aðila um sömu lóð ef þeim er til að dreifa og lýkur því málinu með stjórnvaldsákvörðun sem tekin er af borgarráði. Hvað varðar úthlutun lóða á grundvelli 5. gr. laga, um Kristnisjóð o.fl., þá ber framkvæmdin einnig með sér að borgarráð hafi samþykkt framan­greindar úthlutanir til trúfélaga annarra en þjóðkirkjunni, þ. á m. til Ásatrúarfélagsins og Búddistafélags Íslands.      

Af gögnum málsins er ljóst að samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðu­neytið kannaði ekki sérstaklega hvort framangreind skrifstofa hafi verið til þess bær að synja umsókn A eða hvort málið hafi komið til umfjöllunar borgarráðs. Með hliðsjón af þeirri framkvæmd sem ríkir hjá borginni um úthlutun lóða, og í ljósi þess að í synjun felst fullnaðar­afgreiðsla máls, tel ég að tilefni hafi verið til að rannsaka hvort ákvörðun um að synja félaginu um lóðarúthlutun hafi verið tekin af þar til bærum aðila. Niðurstaða mín er því sú að ráðuneytið hafi auk þess ekki fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvíldi í máli A að þessu leyti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3 Stjórnsýslueftirlit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með sveitarfélögum

Athugun mín á þessu máli er mér tilefni til þess að ítreka ábendingar sem ég hef áður komið á framfæri við ráðuneyti sveitar­stjórnarmála um nauðsyn þess að betur verði hugað að þeim þætti í starfi ráðuneytisins. Í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2017, bls. 21–22, vakti ég máls á þeim breytingum sem gerðar voru með nýjum sveitar­stjórnarlögum nr. 138/2011 til að styrkja eftirlit ráðherra og ráðuneytis sveitarstjórnarmála með því að sveitarfélögin gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í almennum athugasemdum við þann kafla frumvarps til nýrra sveitar­stjórnar­laga sagði m.a.:

„Almennt eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga hefur sögulega verið veikt. Mikilvægt er að hugað sé að styrkingu þess og eflingu. Mikilvægt er einnig að tryggja að eftirlitið sé sam­þætt þeirri starfsemi sem að öðru leyti fer fram í ráðuneyti sveitarstjórnarmála, m.a. í því skyni að sú þekking sem því fylgir að fást við einstök atriði sem varða framkvæmd sveitar­stjórnarmálefna skili sér inn í ráðuneytið við þá stefnumótun um málefni sveitarfélaganna sem þar fer fram á hverjum tíma.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)

Vegna orða um veika stöðu almenns eftirlits með sveitarfélögum hér á landi hef ég áður bent á að staða þessara mála hér er og hefur sögu­lega þróast með öðrum hætti en t.d. á Norðurlöndunum. Þar hefur þetta eftirlit í takt við auknar kröfur um réttaröryggi og málsmeð­ferðar­reglur í samskiptum borgaranna og stjórnvalda, þ.m.t. sveitar­félaga, verið styrkt og ekki síst samhliða því að aukin verkefni og ákvarðana­taka um málefni borgaranna hefur verið flutt frá ríki til sveitarfélaga.

Umfjöllun mín í ársskýrslunni 2017 laut sérstaklega að þörfinni á umbótum að því er varðar það frumkvæðiseftirlit ráðuneytisins með sveitarfélögunum sem um er fjallað í 112. gr. sveitarstjórnarlaga og ráðuneytið hefur af því tilefni upplýst mig um úrbætur þess á því sviði. Í því máli sem um er fjallað í þessu áliti er hins vegar um að ræða eftirlit ráðuneytisins á grundvelli stjórnsýslukæru samkvæmt 111. gr. laganna. Stjórnsýslukæra er í senn mikilvægt úrræði borgaranna til þess að fá hina kærðu ákvörðun endurskoðaða og í þessu tilviki leið ráðuneytis sveitarstjórnarmála til þess að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélögin haga málsmeðferð og ákvarðanatöku í þeim málum sem þau fara með. Stjórnsýslueftirlit á þessum grundvelli er fyrst og fremst lögmætiseftirlit. Athugun mín á þessu máli og fleirum þar sem ráðuneyti sveitarstjórnarmála hefur fjallað um stjórnsýslukærur vegna ákvarðana sveitarfélaga er mér tilefni til þess að vekja athygli samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á mikilvægi þess að tryggja að fyrir hendi sé nægjanleg þekking og færni innan ráðuneytisins til þess að takast á við þessi verkefni. Þá tel ég einnig mikilvægt að ráðuneytið hafi við eftirlit sitt með sveitarfélögunum í huga að úrlausnir einstakra mála, þ.m.t. vegna stjórnsýslukæra, kunna að gefa tilefni til þess að þær séu kynntar sveitarfélögunum með það í huga að leiðbeina þeim almennt um meðferð og úrlausn hliðstæðra mála. Stjórnsýslueftirlit af þeim toga sem hér er fjallað um á, auk þess að tryggja réttaröryggi borgaranna vegna einstakra úrlausna, að vera liður í því að stuðla að umbótum í starfi stjórnsýslunnar, í þessu tilviki sveitarfélaganna og þá við úrlausn þeirra á málefnum íbúa þeirra.  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að mál A hafi ekki verið rannsakað með full­nægjandi hætti af hálfu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þar með hafi ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur að úrlausn ráðuneytisins. Byggist sú niður­staða á því að ráðuneytið leitaðist ekki við að upplýsa hvernig staðið var að úthlutun lóða til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar af hálfu Reykjavíkurborgar og þá hvort til staðar væri stjórnsýslu­framkvæmd vegna úthlutunar lóða á grundvelli 5. gr. laga, um Kristni­sjóð o.fl. Þá kannaði ráðuneytið ekki sérstaklega hvort ákvörðun um að synja umsókn félagsins hafi verið tekin af þar til bærum aðila af hálfu Reykjavíkurborgar.

Ég beini því til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðu­neytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu þar með talið um úrbætur við framkvæmd stjórnsýslueftirlits þess með sveitarfélögunum.