Opinberir starfsmenn. Sveitarfélög. Ráðningar. Lausnarlaun. Rannsóknarreglan. Sjónarmið sem ákvörðun verður byggð á. Lögmætisreglan. Réttmætisreglan. Stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.

(Mál nr. 10135/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna afgreiðslu sveitarfélagsins X á umsókn viðkomandi um starf hjá sveitarfélaginu í fagi sem A hefur menntað sig í og hafði starfsleyfi til að sinna. Var A í kjölfarið tilkynnt af hálfu sveitarfélagsins að A gæti ekki fengið starf hjá sveitarfélaginu þar sem A hefði verið leyst frá störfum vegna veikinda árið 2014 og þegið lausnarlaun. Kvörtun A var byggð á því að ekki væri heimilt að útiloka umsækjendur frá störfum án þess að það byggðist á mati á aðstæðum hverju sinni. Bent var á að ekki hefðu legið fyrir upplýsingar um varanlegan heilsubrest A þegar A sneri ekki aftur til fyrra starfs hjá sveitar­félaginu og afstaða sveitarfélagsins ætti sér ekki stoð í kjarasamningnum. Í samræmi við framangreint beindist athugun umboðsmanns að því hvort heimilt hefði verið að líta framhjá umsókn A um starf hjá sveitarfélaginu vegna þess að viðkomandi þáði lausnarlaun nokkrum árum áður vegna annars starfs.  

Umboðsmaður benti á að sveitarfélaginu X hefði verið skylt að fylgja stjórnsýslulögum og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda í ráðningarferlinu. Ekki væri séð að mælt væri fyrir um þær takmarkanir sem sveitarfélagið byggði á í lögum eða reglum sem gilda um starfsemi sveitarfélaga eða ráðningarmál á þeirra vegum. Umrædd afstaða sveitarfélagsins ætti sér því hvorki stoð í lögum og reglum sem gilda um starfsemi sveitarfélaga né viðkomandi kjarasamningi. Þá væri ekki séð að sveitarfélagið hefði kallað eftir frekari gögnum og upplýsingum til að meta hæfi A til að gegna starfinu, þ. á m. ef það taldi sig þurfa frekari upplýsingar um heilsufar viðkomandi. Ákvörðun um að útiloka einstakling frá því að koma til greina í starf hjá sveitarfélagi þyrfti að byggjast á fullnægjandi lagaheimild.

Var það niðurstaða umboðsmanns að meðferð sveitarfélagsins á umsókn A hefði ekki verið í samræmi við skyldu þess til að meta umsækjendur um störf hjá sveitarfélaginu með tilliti til þeirrar meginreglu að velja bæri hæfasta umsækjandann að loknu heildstæðu mati á þeim sem sótt hefðu um starfið, þar sem málefnaleg sjónarmið væru lögð til grundvallar við samanburð á umsækjendum. Þar sem umsókn A hefði ekki komið til mats í ráðningarferlinu yrði ekki séð að sveitarfélagið hefði fullnægt þeirri skyldu að meta og rannsaka hæfi viðkomandi til að gegna starfinu í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Án fullnægjandi lagaheimildar hefði jafnframt verið óheimilt að tengja meðferð þessara tveggja mála saman með þeim hætti sem gert var.

Í málinu hafði sveitarfélagið X leitað eftir og fengið afstöðu Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna túlkunar þess á áhrifum lausnarlauna á möguleika viðkomandi á að koma til greina í starf hjá sveitarfélaginu. Þar sem gerðar voru athugasemdir við þessa túlkun í álitinu, og í ljósi hlutverks sambandsins sem sameiginlegs málsvara sveitarfélaga í landinu, ákvað umboðsmaður því að kynna því álitið. Benti umboðsmaður jafnframt á að þetta mál og fleiri kvartanir og ábendingar sem honum hefðu borist að undanförnu vegna starfsmannamála sveitarfélaga hafi orðið honum tilefni til þess að vekja athygli samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins vegna eftirlits þess með sveitarfélögunum, og Sambands íslenskra sveitarfélaga á tilteknum atriðum er vörðuðu umrædd mál.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 4. júlí 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir afgreiðslu sveitarfélagsins X á umsókn viðkomandi um 75% stöðu  í fagi sem A hefur menntað sig í og hafði starfsleyfi til að sinna hjá sveitarfélaginu. Starfið hafði verið auglýst í október 2018 og A sótt um starfið en það var síðan auglýst á ný þar sem tiltekið var að möguleiki væri á 100% starfi. Var A í kjöl­farið tilkynnt munnlega, og síðan skriflega, af hálfu sveitar­félagsins að viðkomandi gæti ekki fengið starf hjá sveitarfélaginu þar sem A hefði verið leyst frá störfum vegna veikinda árið 2014 og þegið lausnarlaun.

Í kvörtuninni er byggt á því að ekki sé heimilt að útiloka um­sækjendur frá störfum án þess að það byggi á mati á aðstæðum hverju sinni. Þá er þar bent á að ekki hafi legið fyrir upplýsingar um varan­legan heilsubrest A þegar A sneri ekki aftur til fyrra starfs hjá sveitar­félaginu sem var á því starfssviði sem A hefur menntað sig á. A hafi á þeim tíma ekki treyst sér aftur í sitt fyrra starf eftir veikindaleyfi vegna álags sem fylgdi starfinu. A hafi ekki verið upplýst um þá afstöðu sveitar­félagsins, áður en komist var að samkomu­lagi um lausnarlaun, að A kæmi ekki til greina í önnur störf hjá sveitarfélaginu til framtíðar og ekkert komi fram um það í þeim kjarasamningsákvæðum sem reyni á í málinu. Þá væri það íþyngjandi að sveitarfélagið sem væri einn stærsti vinnu­veitandinn á svæðinu og sá eini sem hefði fólk með menntun og starfsleyfi viðkomandi að störfum úti­lokaði A frá störfum til framtíðar.

Athugun mín á máli A hefur orðið mér tilefni til að fjalla um framangreinda afstöðu X og þá hvort heimilt hafi verið að líta framhjá umsókn A um starf hjá sveitarfélaginu vegna þess að viðkomandi þáði lausnarlaun nokkrum árum áður vegna annars starfs. Þar reynir m.a. á hvort umrædd ákvörðun eigi sér stoð í lögum eða reglum sem gilda um ráðningarmál sveitarfélaga eða kjarasamningnum. Ég tek fram að af ábendingum sem hafa borist umboðsmanni má ráða að önnur sveitar­félög hafi í auknum mæli byggt á sambærilegum sjónarmiðum í ráðningar­málum og þá jafnvel vísað til þess að lausnarlaun í einu sveitarfélagi vegna tiltekins starfs hafi þau áhrif að viðkomandi geti ekki sótt um störf á vegum annars sveitarfélags.

Í þessu máli liggur fyrir að sveitarfélagið leitaði eftir og fékk staðfestingu frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga á því að það væri túlkun þess ef starfsmaður sveitarfélags hefði skrifað undir að hann kæmi ekki til starfa í það starf sem hann hafði áður verið í og fengið lausnarlaun í framhaldi af veikindum þá væri hann „búinn að fyrirgera rétti sínum að fá starf hjá sveitarfélaginu“. Að því virtu að Samband íslenskra sveitarfélaga er, sbr. 98. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, sameiginlegur málsvari sveitarfélaga í landinu hef ég ákveðið að kynna sambandinu álitið. Eins og ég vík að í kafla IV.3 hefur þetta mál og fleiri kvartanir og ábendingar sem mér hafa borist að undanförnu vegna starfsmannamála sveitarfélaga orðið mér tilefni til þess að vekja athygli samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðuneytisins vegna eftirlits þess með sveitarfélögunum, sbr. XI. kafla sveitarstjórnarlaga, og Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna hlutverks þess í málefnum sveitarfélaga á tilteknum atriðum er varðar umrædd mál.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. ágúst 2020.

   

II Málavextir

A hafði starfað um tveggja ára skeið hjá sveitarfélaginu X í starfi á sérsviði sem A hafði menntun og starfsleyfi þegar A fór í veikindaleyfi í febrúar 2013. Í mars 2014 lagði A fram læknis­vottorð þar sem segir:

„Það vottast hér með að ofangreind, sem starfaði sem [...], kemur ekki aftur til starfa eftir veikindaleyfi og á því væntanlega rétt á lokalaunum.“

Fyrir liggur afrit af skjali frá sveitar­félaginu, dags. 30. apríl 2014, sem er undirritað af stjórnanda þar og A. Þar segir:

„Hér með staðfestist að A [kennitala] mun ekki snúa aftur til starfa sem [...] sökum heilsubrests eins og læknisvottorð kveður á um.“

A hélt föstum launum í þrjá mánuði frá 30. apríl 2014. Í kvörtun A kemur fram að eftir að viðkomandi hafi óskað upplýsinga um lausnarlaun vegna heilsubrests hefði A fengið afhent blað með kafla 12.4 úr kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og stéttarfélagi A sem fjallar um lausn frá störfum vegna endurtekinnar eða lang­varandi óvinnufærni, veikinda eða slysa.

Sveitarfélagið X auglýsti annað starf á sérsviði A með umsóknarfresti til 12. nóvember 2018. Þar var m.a. gerð krafa um menntun í tilteknum ­fræðum og þar með talið þeim fræðum sem A hefur menntun og starfsleyfi í og tekið fram að um 75% stöðu væri að ræða frá 1. desember 2018. A lagði fram umsókn um starfið 6. nóvember 2018. Starfið var auglýst á ný og þá með umsóknar­fresti til 21. nóvember sama ár með sömu upplýsingum um starfið að því frátöldu að óskað var eftir að ráða fólk með sömu menntun og í fyrri auglýsingu eða „fólk með sambærilega menntun í 75% stöðu með möguleika á 100% stöðu í eitt ár frá 1. desember 2018“.

Í kvörtun A kemur fram að tveimur dögum eftir að síðari auglýsingin birtist hafi starfsmaður X hringt í A og tjáð A að A fengi ekki starfið sem A hafði sótt um og að A fengi aldrei aftur starf hjá sveitarfélaginu því A hefði þegið lausnarlaun af þess hálfu.

Eftir að hafa leitað til stéttarfélags síns óskaði A eftir skriflegri staðfestingu sveitarfélagsins með tölvupósti 20. mars 2019 sem hljóðar svo:

„Ég er atvinnulaus sem stendur, er það ekki rétt skilið hjá mér að ég fæ ekki vinnu hjá sveitarfélaginu af því ég þáði lausnarlaun á sínum tíma?“

Í svari sveitarfélagsins með tölvupósti sama dag segir:

„Jú það er rétt.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtuninni fór ég þess á leit með bréfi, dags. 25. júlí 2017, að sveitarfélagið X upplýsti um og afhenti öll gögn sem tengdust gerð samkomulagsins frá 30. apríl 2014. Jafnframt óskaði ég eftir að sveitarfélagið upplýsti um á hvaða lagagrundvelli sú fortaks­lausa afstaða þess, að A kæmi ekki til greina í starf hjá sveitarfélaginu þar sem viðkomandi hefði þegið lausnar­laun á árinu 2014, byggði. Þá óskaði ég eftir að sveitarfélagið skýrði hvort og þá hvernig afstaða þess í framangreindu starfsmannamáli hefði verið í samræmi við skyldu þess til að meta umsækjendur með tilliti til þeirrar meginreglu að stjórnvaldi bæri að ráða hæfasta umsækjandann um starf. Hefði ég þar meðal annars í huga hvort og þá hvernig þessari skyldu væri fullnægt ef hæfi A til að gegna starfinu væri hvorki metið né rannsakað, þar á meðal hvort heilsufar A væri fullnægjandi.

Svar sveitarfélagsins barst með bréfi, dags. 11. október 2019. Í bréfinu segir eftirfarandi:

„A fór í veikindaleyfi þann 25. febrúar 2013 og staðfesti í framhaldi af því starfslok á grundvelli 12.4.1. gr. kjarasamnings [...]félags Íslands og Sambands íslenskra sveitar­félaga, þann 30. apríl 2014. Í samræmi við 12.5.1 gr. kjara­samningsins hélt A föstum launum í þrjá mánuði frá undirritun samkomulags, dags. 30. apríl 2014.

Með auglýsingu með umsóknarfresti til 12. nóvember 2018 og aftur 21. nóvember sama ár auglýsti Sveitarfélagið X laust til umsóknar [tiltekið starf]. Með umsókn, dags. 6. nóvember sótti A um starfið.

A kom ekki til greina þegar valið var úr umsóknum um starfið, þar sem að þann 30. apríl 2014 lágu fyrir upplýsingar um varanlegan heilsubrest skv. 12.4.1. gr. áðurnefnds kjara­samnings. A undirritaði samkomulag um lausnarlaun á þeim forsendum þann 30. apríl 2014. Á grundvelli þess samkomulags og upplýsinga um heilsubrest [...], sem staðfestur var af trúnaðar­lækni í aðdraganda gerð samkomulagsins, taldi sveitar­félagið ekki forsendur til þess að taka umsókn [A] um áðurnefnt starf [...] til skoðunar. Þá liggur til grundvallar staðfesting Sambands íslenskra sveitarfélaga á þeirri túlkun sveitarfélagsins að starfsmaðurinn hafi með undirritun sinni á samkomulag um lausnar­laun fyrirgert rétti sínum til að starfa hjá sveitarfélaginu, sjá fylgiskjal nr. 9, sem er staðfesting Sambands íslenskra sveitar­félaga á túlkun sveitarfélagsins, dags. 9. apríl 2019. Það var á framangreindum grundvelli sem sveitarfélagið taldi A hafa fyrirgert rétti sínum til að koma til greina í [umrætt starf] hjá sveitarfélaginu.

Þar sem sveitarfélagið taldi A hafa fyrirgert rétti sínum til að starfa sem [...] hjá Sveitarfélaginu X, með undirritun samkomulags um starfslok á grundvelli 12.4.1. gr. áðurnefnds kjarasamnings var [...] hæfi [...] til að gegna starfi [...] ekki metið sérstaklega.“

Mér bárust athugasemdir A 21. október 2019.

Þá var af minni hálfu óskað eftir upplýsingum af hálfu sveitar­félagsins um hvernig málinu var lokið gagnvart umsækjendum um starfið sem auglýst var með umsóknarfresti til 12. nóvember 2018. Sveitarfélagið svaraði því svo með tölvupósti, dags. 11. febrúar 2020:

„Varðandi umsókn um  starf hjá [...] og tilkynningu vegna ákvörðunar um að auglýsa aftur þá var það gert í gegnum síma þ.e. haft var samband við [A] og [...] tilkynnt að [...] kæmi ekki til greina þar sem að [...] hefði þegið lausnarlaun hjá sveitarfélaginu.“

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

1.1 Ráðning opinberra starfsmanna og meginreglan um að ráða beri hæfasta umsækjandann um starf  

Ráðning opinberra starfsmanna, þ. á m. starfsmanna sveitarfélaga, telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir við frumvarpið sem varð að þeim lögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild bls. 3283.) Af því leiðir að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslu­lögum og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Þar á meðal er sú óskráða regla, sem m.a. hefur mótast af úrlausnum dómstóla, að ráða beri þann hæfasta úr hópi umsækjenda miðað við þær kröfur sem gerðar eru í lögum, ef við á, auglýsingu og þau sjónarmið sem sá sem ræður í starfið ákveður að byggja á.

Auglýsing á lausu starfi hjá stjórnvaldi felur í sér upphaf stjórn­sýslumáls sem miðar að því að tekin verði stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, um hvern skuli ráða í starfið úr hópi umsækjenda. Auglýsing um laust opinbert starf felur í sér formlega og opinbera tilkynningu um að stjórnvaldið hafi hafið sérstakt stjórn­sýslumál sem miðar að því að ráða í tiltekið starf eða tiltekin störf úr hópi umsækjenda.

Eins og lagt hefur verið til grundvallar í álitum umboðsmanns Alþingis verður að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum um opinber störf fari almennt fram. Megináhersla skal lögð á atriði sem varpað geta ljósi á mögulega frammistöðu umsækjenda í starfi. Skal þá tekið tillit til þeirra málefnalegu sjónarmiða sem lögð hafa verið eða átt hefur að leggja til grundvallar við mat á umsækjendum. Þá ber veitingarvaldshafa, þess sem fer með vald til að ráða í opinbert starf, samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að sjá til þess að nægar upp­lýsingar liggi fyrir um þau atriði sem lögð eru til grundvallar mati á hæfni umsækjenda. Ég vísa að öðru leyti til þeirra almennu sjónarmiða um þetta efni sem umboðsmaður Alþingis hefur sett fram í mörgum álitum á undanförnum árum, sjá t.d. álit mitt frá 14. júlí 2011 í máli nr. 6218/2010.

Umrætt starf sem auglýst var laust hjá sveitarfélaginu X árið 2018 var á því sviði sem A hafði aflað sér menntunar og starfsréttinda. Var sveitarfélaginu því skylt í ráðningarferlinu að gæta að framangreindum reglum, m.a. þeirri grundvallarreglu að velja bæri hæfasta umsækjandann að loknu heildstæðu mati á þeim sem sótt höfðu um starfið, þar sem málefnaleg sjónarmið væru lögð til grundvallar við samanburð á umsækjendum.

Í ljósi afmörkunar athugunar minnar tek ég fram að ég tel ekki tilefni til að fjalla nánar um málsmeðferð sveitarfélagsins í tengslum við þá ákvörðun að auglýsa starfið aftur. Ekki verður annað ráðið en að sveitarfélagið hafi litið svo á að umsókn A, sem barst eftir að starfið var auglýst í fyrra sinn, væri jafnframt umsókn um síðara starfið sem lauk með stjórnvaldsákvörðun um að ráða tiltekinn umsækjanda í starfið.

Ég minni í þessu sambandi á að umsækjendur um opinber störf njóta réttarstöðu aðila að því stjórnsýslumáli samkvæmt stjórn­sýslulögum. Þeir eiga því að geta treyst því að tekin verði stjórnvalds­ákvörðun um veitingu starfs sem auglýst hefur verið þar sem efnisleg afstaða er tekin til þess hver þeirra teljist hæfastur til að gegna viðkomandi starfi að loknu einstaklingsbundnu mati á umsækjendum og fylgt sé máls­meðferðarreglum stjórnsýslulaga og gætt óskráðra megin­reglna stjórn­sýsluréttarins. Það er á ábyrgð veitingar­valdshafa að tryggja lögmæti ráðningarferlis og að skipulagi málsmeðferðarinnar sé hagað með þeim hætti að allar umsóknir sem berast innan umsóknarfrests hljóti lögmælta afgreiðslu, sjá m.a. til hliðsjónar álit mitt í máli nr. 9519/2017 frá 31. desember 2018.

1.2 Lausn frá störfum samkvæmt ákvæðum kjarasamninga

Eins og að framan er rakið hefur sveitarfélagið X byggt á því að A hafi fyrirgert rétti sínum til að starfa fyrir sveitar­félagið þar sem viðkomandi hafi þegið lausnarlaun vegna fyrra starfs árið 2014. Í þeim efnum hefur verið vísað til ákvæðis 12.4.1 í kjarasamningi stéttarfélags þeirrar starfsgreinar sem A hefur starfsréttindi í og Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga fer eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og ákvæðum ráðningarsamninga, sbr. 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Að því er varðaði starfsmenn ríkisins voru ákvæði um lausnarlaun í eldri lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Slík ákvæði má nú finna í kjarasamningum starfsmanna ríkisins og einnig í kjarasamningum starfs­manna sveitar­félaga.

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var í gildi samkomulag BHM/áðurnefnds stéttarfélags og Sambands íslenskra sveitarfélaga um framlengingu á eldri kjarasamningi undirrituðum [...], sem var undirritað [...] og gilti til [...].  Í 12. kafla kjarasamningsins er fjallað um rétt starfsmanna vegna veikinda eða slysa, þ. á m. um lausn frá störfum vegna endurtekinnar eða langvarandi óvinnufærni vegna veikinda eða slysa í kafla 12.4. Greinar 12.4.1-12.4.3 eru svohljóðandi:

„12.4.1 Ef starfsmaður er óvinnufær vegna veikinda eða slysa svo mánuðum skiptir á hverju ári um fimm ára tímabil og ekki er skýlaust vottað samkvæmt ákvæðum gr. 12.3.1 að hann hafi fengið heilsubót sem ætla megi varanlega, má leysa hann frá störfum vegna heilsubrests.

12.4.2 Þegar starfsmaður hefur verið samfellt frá vinnu vegna veikinda eða slysa launalaust í jafnlangan tíma og þann tíma er hann átti rétt á að halda launum í fjarveru sinni skv. gr. 12.2.1, má leysa hann frá störfum vegna heilsubrests.

12.4.3 Ekki skulu framangreind ákvæði um veikinda- og slysaforföll vera því til fyrirstöðu að starfsmaður láti af störfum er hann óskar þess ef hann er samkvæmt læknisvottorði orðinn varanlega ófær um að gegna starfi vegna vanheilsu. Krefjast má vottorðs trúnaðarlæknis hlutaðeigandi stofnunar.“

Þegar starfsmaður er leystur frá störfum samkvæmt grein 12.4.1–12.4.3 skal hann halda föstum launum samkvæmt grein 12.2.6 í 3 mánuði, sbr. grein 12.5.1. Samhljóða ákvæði eru í núgildandi kjarasamningi.

2 Túlkun X á ákvæðum kjarasamninga um lausnarlaun og samspil við ráðningarmál sveitarfélagsins

Eins og nánar er rakið í III. kafla óskaði ég eftir að sveitar­félagið upplýsti um á hvaða lagagrundvelli sú fortakslausa afstaða þess, að A kæmi ekki til greina í starf hjá sveitarfélaginu þar sem A hefði þegið lausnarlaun á árinu 2014, byggði. Sveitarfélagið hefur í skýringum sínum vísað til þess að A hafi ekki komið til greina þegar valið var úr umsóknum um hið auglýsta starf, þar sem að 30. apríl 2014 hafi legið fyrir upplýsingar um varanlegan heilsubrest skv. 12.4.1. gr. áðurnefnds kjarasamnings. A hafi undirritað samkomulag um lausnarlaun á þeim forsendum 30. apríl 2014. Á grundvelli þess samkomulags og upplýsinga um heilsubrest A, sem staðfestur hafi verið af trúnaðarlækni í aðdraganda gerðar samkomulagsins, hafi sveitarfélagið „ekki talið forsendur til þess að taka umsókn [...] um áðurnefnt starf [...] til skoðunar“.

Af þessu tilefni árétta ég að þótt stjórnvöld hafi svigrúm þegar teknar eru ákvarðanir um ráðningu starfsmanna verða slíkar ákvarðanir eins og endranær að vera í samræmi við lög og byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Sveitarfélaginu bar því skylda til að haga meðferð umsóknar A í samræmi við reglur um slík ráðningarmál og réttindi umsækjenda, m.a. þá skyldu að meta umsækjendur með tilliti til megin­reglunnar að ráða beri hæfasta einstaklinginn í starf. Sveitarfélaginu bar jafnframt að rannsaka málið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og taka efnislega afstöðu til þess hver teldist hæfastur til að gegna viðkomandi starfi að loknu einstaklingsbundnu mati á umsækjendum, fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og gæta óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins. Þar má nefna að meðal þeirra reglna sem setja starfsemi stjórnvalda skorður eru lögmætis- og réttmætisreglan. Af lög­mætisreglunni leiðir að athafnir stjórnvalda verða að styðjast við laga­heimildir. Þegar einstaklingur sækir um starf hjá sveitarfélagi verður því að gæta þess að slík mál séu leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar. Af réttmætisreglunni leiðir enn fremur að allar athafnir og ákvarðanir stjórnvalda verða að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Telji stjórnvald hugsanlegt að atriði tengd heilsu til­tekins umsækjanda kunni að standa því í vegi að viðkomandi geti rækt það starf sem um ræðir og fullnægjandi lagaheimild stendur til þess að byggja á slíku atriði þarf stjórnvaldið eins og áður sagði að fullnægja rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna um slíkt.

Í skýringum X vegna málsins hefur ekki verið vísað sér­staklega til laga og/eða reglna sem gilda um störf sveitarfélagsins til stuðnings framangreindri afstöðu. Ég legg áherslu á að ekki verður séð að mælt sé fyrir um slíkar takmarkanir í lögum eða reglum sem gilda um starfsemi sveitarfélaga eða ráðningarmál á þeirra vegum. Vegna vísunar sveitarfélagsins til þess að A hafi með undirritun sinni á samkomulagi um lausnarlaun á grundvelli kjarasamnings fyrirgert rétti sínum til að starfa hjá sveitarfélaginu bendi ég auk þess á að ekkert kemur fram í framangreindu ákvæði eða öðrum ákvæðum kafla 12.4 í kjara­samningnum sem sveitarfélagið hefur vísað til sem heimilar sveitar­félaginu að útiloka umsækjanda, sem hefur þegið lausnarlaun vegna starfs hjá sveitarfélaginu, frá því að koma til mats í störf á þess vegum eða að með því fyrirgeri starfsmaður rétti sínum til að fá starf hjá sveitar­félaginu til framtíðar. Umrædd afstaða sveitarfélagsins á sér því hvorki stoð í lögum og reglum sem gilda um starfsemi sveitar­félaga né viðkomandi kjarasamningi.

Af þessu tilefni legg ég jafnframt áherslu á að ekki verður dregin víðtækari ályktun af skjalinu sem A og starfsmaður X undirrituðu árið 2014 en að þar hafi verið staðfest að A myndi ekki snúa aftur í það starf sem A hafði gegnt sökum heilsubrests eins og læknisvottorð kvað á um. Í því vottorði kom fram að A, sem þá sinnti tilteknu starfi hjá sveitarfélaginu, kæmi ekki aftur til starfa eftir veikindaleyfi. Ég fæ auk þess ekki ráðið af orðalagi þessara gagna að fyrir hafi legið upplýsingar um „varanlegan“ heilsubrest A þegar A sótti um starf árið 2018. Ekki verður því séð að sú afstaða sveitarfélagsins sem birtist í gögnum málsins og skýringum þess til mín, eigi stoð í umræddu skjali og læknisvottorðinu. Þá verður ekki séð að sveitarfélagið hafi kallað eftir frekari gögnum og upplýsingum til að meta hæfi A til að gegna viðkomandi starfi, þ. á m. ef það taldi sig þurfa frekari upplýsingar um heilsufar A. Ég fæ því ekki séð að þær upplýsingar sem sveitarfélagið byggði á að þessu leyti og rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi og þar með að hægt væri að leggja til grundvallar að A gæti af þessum sökum ekki komið til greina í starf á vegum sveitarfélagsins.

Eins og áður hefur verið bent á þarf ákvörðun sveitarfélags sem stjórnvalds um að útiloka einstakling frá því að koma til greina í starf hjá sveitarfélaginu að byggjast á fullnægjandi lagaheimild. Ég minni hér á þá reglu 75. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Að auki þurfa slíkar ákvarðanir stjórnvalds að vera í samræmi við réttmætisregluna og byggja þannig á málefnalegum sjónarmiðum. Það að fyrrverandi starfsmaður sveitarfélags hafi tekið við og staðfest móttöku á svonefndum lausnar­launum í samræmi við ákvæði kjarasamnings, þar sem hann gat ekki lengur gegnt tilteknu starfi vegna heilsubrests, getur að mínu áliti ekki eitt og sér án skýrrar lagaheimildar og fullnægjandi rannsóknar á hinum heilsufarslegu ástæðum útilokað viðkomandi frá því að koma til greina í önnur störf hjá sveitarfélaginu. Hér þarf að hafa í huga að greiðsla svonefndra lausnarlauna er eingöngu liður í fjárhagslegu uppgjöri í samræmi við kjarasamning vegna loka á ráðningarsambandi um tiltekið starf. Þegar tilefni starfsloka í tilteknu starfi eru breytingar á heilsu viðkomandi er ekki þar með sagt að sá sem í hlut á geti ekki sinnt öðrum störfum hjá stjórnvaldinu þrátt fyrir skerta heilsu eða eftir að hafa náð bata og/eða undirgengist endurhæfingu. Ég ítreka að ég tel að opinberir aðilar, þ.m.t. sveitarfélög, geti ekki m.a. í ljósi þeirra markmiða sem löggjafinn hefur byggt á við setningu laga nr. 60/2012, um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendur­hæfingarsjóða, sjá 2. gr. laganna, látið greiðslu svonefndra lausnar­launa í samræmi við kjarasamninga í tilefni af starfslokum vegna breytinga á heilsu starfsmanns hafa jafn víðtæk áhrif á möguleika við­komandi til að koma til greina í önnur störf hjá sama opinbera aðila og raunin var í því máli sem hér er fjallað um nema ótvíræð lagaheimild standi til þess.

Af öllu framangreindu leiðir að það er álit mitt að sveitarfélagið X hafi ekki sýnt fram á að afstaða þess, um að A geti ekki komið til mats í störf á vegum sveitarfélagsins vegna þess að A var leyst frá störfum vegna veikinda og fékk greidd lausnarlaun samkvæmt kjarasamningi árið 2014, eigi sér stoð í lögum. Þá verður ekki séð að sú afstaða sé í samræmi við ákvæði kjarasamninga eða eigi sér stoð í samkomulagi aðila, eins og sveitarfélagið hefur byggt á. Það er því niðurstaða mín að meðferð sveitar­félagsins á umsókn A um það starf sem viðkomandi sótti um hjá sveitarfélaginu árið 2018 hafi ekki verið í samræmi við skyldu þess til að meta umsækjendur um störf hjá sveitar­félaginu með tilliti til þeirrar meginreglu að stjórnvaldi beri að ráða hæfasta umsækjandann um starf. Þar sem umsókn A kom ekki til mats í ráðningarferlinu verður ekki séð að sveitarfélagið hafi fullnægt þeirri skyldu að meta og rannsaka hæfi A til að gegna starfinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel jafnframt að án fullnægjandi lagaheimildar hafi sveitarfélaginu verið verið óheimilt að tengja meðferð þessara tveggja mála, annars vegar ákvörðun um lausn frá starfi árið 2014 og hins vegar ákvörðun um ráðningu í starf árið 2018, saman með þeim hætti sem gert var. Ég minni jafnframt á umfjöllun mína hér að framan um nauðsyn þess að ákvörðun af því tagi sem hér er fjallað um byggist á málefnalegum sjónarmiðum.

3 Ábendingar til Sambands íslenskra sveitarfélaga og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

Það vakti athygli mína í því máli sem um er fjallað í þessu áliti að þar hafði sveitarfélagið leitað eftir og fengið afstöðu hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga um túlkun þess á því hvaða áhrif viðtaka á svonefndum lausnarlaunum vegna veikinda hefði á möguleika viðkomandi til að koma til greina í starf hjá sveitarfélaginu. Í álitinu eru af minni hálfu gerðar athugasemdir við þessa túlkun. Ég tel því rétt að kynna Sambandi íslenskra sveitarfélaga þetta álit með það í huga að  sambandið þekki til niðurstöðu þessa álits og geti í ráðgjöf og leiðbeiningum til sveitarfélaganna um það atriði sem álitið fjallar um haft hliðsjón af henni. Ég hef þá í huga að sambandið er samkvæmt 98. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sameiginlegur málsvari sveitar­félaga í landinu og í lögum sambandsins er m.a. kveðið á um að það skuli þjóna sveitarfélögunum á sviði vinnumarkaðsmála, annast kjarasamnings­gerð, hafa frumkvæði að rannsóknum og sinna upplýsingagjöf, eftir því sem við á.

Þetta síðastnefnda er mér einnig tilefni til þess að vekja athygli Sambands íslenskra sveitarfélaga og samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðu­neytisins vegna stjórnsýslueftirlits þess með sveitarfélögum, sbr. XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, á eftirfarandi sem ég hef veitt athygli í starfsmannamálum sveitarfélaganna og lýtur að hliðstæðum úr­lausnum mála hjá mismunandi sveitarfélögunum sem ég tel vafamál að hafi verið leidd til lykta í samræmi við þær reglur sem um þau mál gilda.

Við athuganir mínar á kvörtunum þar sem reynt hefur á starfsmanna­mál sveitarfélaga og í tilefni af erindum og ábendingum sem mér hafa borist vegna þeirra mála hef ég veitt því athygli að í einhverjum tilvikum verður ekki annað séð en staðið sé með sambærilegum hætti að atriðum sem hafa orðið mér tilefni til nánari skoðunar hjá ýmsum sveitar­félögum. Þetta hafa m.a. verið atriði sem lúta að meðferð mála við ráðningar, afgreiðslu beiðna umsækjenda um aðgang að gögnum og starfs­lok. Þannig hef ég veitt því athygli að í nokkrum þeirra mála sem ég hef fengið upplýsingar um vegna starfsloka starfsmanna sveitarfélaga, t.d. við leik- og grunnskóla, hefur starfi viðkomandi lokið með gerð svonefnds starfslokasamnings og þá án þess að fylgt sé reglum kjara­samninga um undanfara uppsagnar, svo sem um áminningu, eða viðkomandi telur sig ekki hafa fengið fullnægjandi skýringar á ástæðum starfs­lokanna og átt þess kost að koma að skýringum af sinni hálfu.

Það hefur eins og áður sagði vakið athygli mína að þau mál og dæmi sem komið hafa á mitt borð að þessu leyti stafa frá mismunandi sveitar­félögum en eiga það sameiginlegt að þar hafa málin af hálfu þeirra verið lögð í sambærilegan eða næsta áþekkan farveg. Tilefni þess að ég hef staðnæmst við þessi tilvik eru álitamál um hvort þar hafi verið farið eftir þeim reglum sem leiða t.d. af kjarasamningum, reglum stjórn­sýslulaganna við ákvarðanir sem falla undir þau og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Dæmi um það síðastnefnda er t.d. úrskurður samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 17. maí 2019 í máli SRN 17090029, þar sem ráðuneytið taldi að sveitarfélag hefði með því að knýja starfsmann til að fallast á að undirgangast starfsloksamning í raun verið að stytta sér leið að settu marki. Þar hefði því verið um að ræða ólögmæta uppsögn.

Ég tek það fram að ég hef ekki upplýsingar um ástæður þess að mismunandi sveitarfélög kjósa að haga málum að þessu leyti til með næsta sambærilegum hætti og ég hef heldur ekki yfirlit yfir heildarfjölda tilvika sem þarna kunna að eiga í hlut. Ég ítreka þó að þær upplýsingar sem mér hafa borist og þar á meðal í samtölum við fyrrverandi starfsmenn sveitarfélaga á grundvelli 18. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og í gögnum sem ég hef fengið send, eru til marks um að þau tilvik sem eru tilefni þessarar umfjöllunar minnar eru að minnsta kosti allnokkur.

Ég tel í ljósi þeirra verkefna sem Samband íslenskra sveitarfélaga og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fara með þegar kemur að starf­semi sveitarfélaganna, og þá eftir atvikum starfsmannamálum þeirra, almennt ástæðu til að koma þeirri ábendingu á framfæri við þessa aðila að hugað verði að því á vettvangi þeirra hvort tilefni er til þess að taka til nánari athugunar framkvæmd sveitarfélaganna að því er varðar þau atriði sem komið hafa til skoðunar við eftirlit ráðuneytisins og í úrlausnum umboðsmanns Alþingis. Ég hef þá í huga að kannað verði nánar hvort og í hvaða mæli er ástæða til að huga betur að leiðbeiningum til sveitarstjórna um framkvæmd ákveðinna þátta í starfsmannamálum sveitar­félaganna með tilliti til ákvæða í kjarasamningum og reglum stjórn­sýslulaga sem og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Það mál sem um er fjallað í þessu áliti og áðurnefndur úrskurður ráðuneytisins frá 2019 eru dæmi um tilvik sem ég tel að gefi tilefni til slíkra viðbragða að þessu leyti. Ég tek það fram að þótt eftirlit ráðherra með sveitar­félögunum taki ekki til Sambands íslenskra sveitarfélaga og í flestum tilvikum ekki til ákvarðana sveitarfélaga í starfsmannamálum eða um gerð kjara­samninga þá kann engu að síður að vera tilefni til þess að ráðuneyti sveitarstjórnarmála beiti sér að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga fyrir því að draga saman og birta þau atriði úr úrlausnum kærumála sem lúta að málum starfsmanna sem hafa almenna þýðingu og geta verið til leiðbeiningar fyrir sveitarfélögin í hliðstæðum málum. Vísa ég í því sambandi til áðurnefnds hlutverks ráðuneytisins annars vegar og Sambands íslenskra sveitarfélaga hins vegar, sem og þess að við tilteknar aðstæður er hægt að bera undir ráðherra ákvarðanir sveitar­félags um uppsögn starfsmanns, sbr. 2. mgr. 109. gr. og 3. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Ég minni í þessu sambandi einnig á að umboðs­manni Alþingis er ætlað að stuðla að umbótum í starfi stjórnvalda og hvað sem líður stöðu Sambands íslenskra sveitarfélaga og sjálf­stjórnarrétti sveitarfélaga, sem m.a. birtist í takmörkunum á afskiptum ráðuneytisins af starfsmannamálum sveitar­félaga, tel ég mikilvægt frá sjónarhóli þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis fer með að hvetja til þess að þessir aðilar hugi að því hvað megi gera til að bæta stjórnsýslu sveitarfélaga þegar kemur að starfsmannamálum þeirra. Slíkt ætti bæði að vera í þágu íbúa sveitarfélaganna og þeirra sem sinna störfum og stjórnun innan þeirra.

   

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að meðferð sveitarfélagsins X á umsókn A um það starf sem viðkomandi sótti um hjá sveitarfélaginu árið 2018 hafi ekki verið í samræmi við skyldu þess til að meta umsækjendur um störf hjá sveitarfélaginu með tilliti til þeirrar megin­reglu að stjórnvaldi beri að ráða hæfasta umsækjandann um starf. Þar sem umsókn A kom ekki til mats í ráðningarferlinu verður ekki séð að sveitarfélagið hafi fullnægt þeirri skyldu að meta og rannsaka hæfi A til að gegna starfinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggist sú niðurstaða á því að sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á að afstaða þess, um að A geti ekki komið til mats í störf á vegum sveitarfélagsins vegna þess að A var leyst frá störfum vegna veikinda og fékk greidd lausnarlaun samkvæmt kjarasamningi árið 2014, eigi sér stoð í lögum.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka á meðferð málsins tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á ráðningunni, m.a. vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Þegar atvik þessa máls eru virt heildstætt eru það tilmæli mín til sveitarfélagsins X að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra ann­marka á meðferð sveitarfélagsins á máli A, ef A kýs að fara með málið þá leið. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til sveitarfélagsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Þá kem ég þeim ábendingum á framfæri við samgöngu- og sveitar­stjórnarráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga að hugað verði að því á vettvangi þeirra hvort tilefni er til þess að taka til nánari athugunar atriði í framkvæmd starfsmannamála sveitarfélaganna með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.