Gjafsókn. Sérstakt hæfi. Stofnanavanhæfi. Almennt hæfi nefndarmanns. Vandaðir stjórnsýsluhættir.

(Mál nr. 9629/2018)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið máli sem varð honum tilefni til að fjalla almennt um hæfisreglur stjórnsýsluréttarins og sjónarmið sem reynir á við mat á hæfi í stjórnsýslunni í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi hefur með lögum verið falið að fara með tvö eða fleiri verkefni sem skarast með einhverjum hætti. Tildrög athugunarinnar voru að einstaklingur hafði leitað til hans og kvartað yfir synjun dómsmálaráðherra á beiðni hans um gjafsókn til málshöfðunar fyrir héraðsdómi gegn íslenska ríkinu þar sem hann stefndi m.a. dómsmálaráðherra fyrir hönd þess.

Umboðsmaður fjallaði um þýðingu sérstakra hæfisreglna þegar stjórnvöld gegna tvíþættu hlutverki gagnvart borgurunum þar sem hann rakti þær reglur stjórnsýslulaga og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýslulaga sem gilda um sérstakt hæfi hér á landi. Taldi hann ástæðu til þess að stöðu þessara mála í störfum íslenskrar stjórnsýslu yrði gefinn aukinn gaumur og þá sem liður í að styrkja traust á henni meðal borgaranna.

Í þessu sambandi minnti hann á að íslenskur stjórnsýsluréttur hefði er varðaði fræðilegan grundvöll að mörgu leyti byggst á fyrirmyndum í norrænum rétti. Í Danmörku og Noregi hefðu aðstæður sem þessar áhrif á hæfi, þótt þróun þessara mála hefði verið ólík eftir löndunum. Þannig gætu hæfisreglur stjórnsýsluréttar í báðum löndum haft áhrif á hæfi til ákvörðunar um gjafsóknarbeiðni þegar málsókn varðaði athafnir ráðuneytis dómsmála, þótt með ólíkum hætti væri. Væri þá lagt í hendur annarra að afgreiða slíka beiðni.

Taldi umboðsmaður tilefni til að vekja athygli dómsmálaráðherra á álitaefnum sem gætu vaknað þegar ráðherra dómsmála gegndi tvíþættu hlutverki gagnvart borgaranum, sem væri þá stefnandi og aðili gjafsóknarmálsins, og beindi því til ráðherra og ráðuneytis hans að hafa þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum við aðstæður sem þessar. Jafnframt taldi umboðsmaður rétt að senda álitið til forsætisráðherra, sem fer almennt með málefni stjórnarfars, þ.m.t. stjórnsýslulögin, og samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra vegna tilvika af þessum toga sem hann hafði staðnæmst við í málum á undanförnum árum á sviði sveitarstjórna. Benti hann á að álitaefnið sem um væri fjallað gæti haft almenna þýðingu um hvernig staðið yrði til framtíðar að lagareglum og framkvæmd mála.

Umboðsmaður fjallaði einnig um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum í tilefni af kvörtuninni. Þar höfðu verið gerðar athugasemdir við að forseti Landsréttar sæti í gjafsóknarnefnd með hliðsjón af hæfi hans til setu í nefndinni. Með vísan til hlutverks gjafsóknarnefndar og forseta Landsréttar benti umboðsmaður á að bæði störf væru mikilvægur liður í að tryggja að stjórnarskrárvarinn réttur borgaranna til aðgengis að dómstólum væri raunhæfur og virkur. Minnti hann á að stjórnskipunin byggði á aðgreiningu milli þriggja þátta ríkisvaldsins og þannig væri borgurunum m.a. tryggður réttur til að leita til óháðra dómstóla ef þeir teldu að löggjafinn eða framkvæmdarvaldið hefði með ákvörðunum sínum og athöfnum skert réttindi þeirra eða valdið þeim t.d. fjártjóni. Ákvarðanir innan framkvæmdarvaldsins ættu almennt að taka mið af þessari stöðu til að skapa ekki óvissu meðal borgaranna um aðskilnað milli framkvæmdarvalds og dómsvalds. Stuðlaði það jafnframt að því að viðhalda því trausti sem þyrfti að ríkja hjá borgurunum.

Benti umboðsmaður á að við val á nefndarmönnum í stjórnsýslunefndir kynni í ljósi þeirra traustssjónarmiða sem byggju að baki hæfisreglum stjórnsýslulaga að vera æskilegt að gera ríkari kröfur til almenns hæfis þeirra en samkvæmt grundvallarreglunni um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum. Þrátt fyrir að umboðsmaður teldi sig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við að forseti Landsréttar ætti sæti í gjafsóknarnefnd taldi hann ástæðu til að beina því til dómsmálaráðherra og ráðuneytis hans að hafa þau sjónarmið sem komu fram í álitinu framvegis í huga þegar skipaðir væru nefndarmenn í stjórnsýslunefndir.