Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 12. mars 2018 leitaði einstaklingur til mín og kvartaði yfir synjun dómsmálaráðherra 2. febrúar sama ár á beiðni hans frá 28. desember 2017 um gjafsókn til málshöfðunar fyrir héraðsdómi gegn íslenska ríkinu þar sem hann stefndi m.a. dómsmálaráðherra fyrir hönd þess. Af hans hálfu kom fram að hann væri spilafíkill og hefði verið um áratuga skeið. Málsókn hans lyti að því að rekstur söfnunarkassa og happdrættisvéla á grundvelli leyfa sem dómsmálaráðherra veitti samkvæmt lögum væri ólög­mætur og hefði á árunum 2000 til 2016 valdið honum fjárhagslegu tjóni og miska sem íslenska ríkið bæri ábyrgð á.

Þrátt fyrir að beiðni viðkomandi um gjafsókn hefði verið synjað hélt hann málinu sem hann hafði áður höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur til streitu. Var dæmt í málinu 28. mars 2018 og íslenska ríkið sýknað af kröfum mannsins og málskostnaður milli aðila felldur niður. Málinu var áfrýjað til Landsréttar og eftir að mér höfðu borist skýringar dóms­málaráðuneytisins í tilefni af kvörtun mannsins 19. september 2018 upp­lýsti ráðuneytið 1. október sama ár að þeim sem í hlut ætti hefði verið veitt gjafsókn fyrir Landsrétti. Dómur gekk í Landsrétti 19. október 2018 þar sem dómur héraðsdóms var staðfestur og málskostnaður felldur niður. Dæmt var að gjafsóknarkostnaður mannsins fyrir Landsrétti skyldi greiðast úr ríkissjóði, þ.m.t. þóknun til lögmanns hans.

Í ljósi þessa og með tilliti til þeirrar meginreglu að ákvörðun um gjafsókn skal liggja fyrir áður en dæmt er í máli taldi ég ekki til­efni til að fjalla frekar um efnislegar ástæður þess að beiðni ein­staklingsins um gjafsókn fyrir héraði var synjað. Hins vegar voru í kvörtuninni til mín m.a. færð fram sjónarmið um hæfi dómsmálaráðherra og nefndarmanna í gjafsóknarnefnd til að afgreiða beiðni hans um gjaf­sókn í ljósi þess að málsóknin beindist að ráðherranum fyrir hönd íslenska ríkisins vegna málefnis sem heyrir undir ráðuneyti hans, auk þess sem gerðar voru athugasemdir við að forseti Landsréttar skuli eiga sæti í gjafsóknarnefnd.

Kvörtunin varð mér tilefni til að taka til athugunar og óska eftir viðhorfi dómsmálaráðherra til þeirra álitaefna um hæfi í stjórnsýslunni sem bjuggu að baki þeim athugasemdum sem komu fram í kvörtuninni. Ég tek það fram að við afmörkun á athugun minni hafði ég í huga að draga með almennum hætti fram aðstæður sem geta skapast í stjórnsýslukerfinu þegar stjórnvald sem er bært til að taka afstöðu til máls hefur áður komið að þeim atvikum sem liggja til grundvallar málinu við rækslu annarra verkefna sinna eða hefur að öðru leyti sérstök tengsl við efni málsins. Hér reynir því á atvik þar sem sama stjórnvaldi hefur með lögum verið falið að fara með tvö eða fleiri verkefni sem skarast með þessum hætti. Aðstæður sem þessar kunna að valda tortryggni aðila máls um að afstaða stjórnvalds í máli viðkomandi verði fyrir áhrifum og litist þannig af fyrri aðkomu þess eða sérstökum tengslum við málið.

Ég hef því ákveðið að fjalla almennt um hæfisreglur stjórnsýslu­réttarins og sjónarmið sem reynir á við mat á hæfi í stjórnsýslunni við aðstæður sem þessar. Þrátt fyrir að atvik í máli þess sem stóð að áður­nefndri kvörtun séu tilefni umfjöllunar minnar nú, og að ég hafi ákveðið að styðjast við helstu atvik í máli hans til þess að draga fram þær aðstæður sem kunna að skapast í stjórnsýslunni, mun ég ekki eins og áður sagði fjalla sérstaklega um það hvort synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni hans um gjafsókn hafi verið í samræmi við lög eða að öðru leyti fjalla efnislega um athafnir stjórnvalda í máli hans. Á sömu forsendum er málið mér tilefni til þess að fjalla um almennt hæfi nefndarmanna í opin­berum nefndum í ljósi þess sem vísað er til í kvörtuninni. Eins og ég geri grein fyrir í lok álitsins hef ég ásamt því að senda þetta álit til dómsmálaráðherra ákveðið að kynna forsætisráðherra álitið þar sem ráðuneyti hans fer með stjórnarfar almennt, þ.m.t. stjórnsýslulög, en þau álitaefni sem um er fjallað í álitinu takmarkast í reynd ekki við þær aðstæður sem eru tilefni umfjöllunarinnar heldur kunna þau að eiga við á fleiri sviðum stjórnsýslunnar og þarf þá einnig að meta hvernig talið er heppilegast að haga úrlausn þeirra til framtíðar.

Þótt ég muni ekki fjalla sérstaklega um ákvarðanir dómsmála­ráðu­neytisins eða umsagnir gjafsóknarnefndar um gjafsókna­beiðnir þess sem leitaði til mín tel ég rétt að taka fram að í umsögn nefndarinnar um upp­haflega beiðni einstaklingsins um gjafsókn var byggt á að ekki væru upp­fyllt skilyrði til gjafsóknar þar sem það var álit nefndarinnar að ekki væri nægilegt tilefni til málsóknar. Eftir að ráðuneytið féllst á beiðni mannsins um að endurupptaka málið lýsti nefndin því í nýrri umsögn að enn væru ekki uppfyllt skilyrði til gjafsóknar þar sem mál­staður mannsins virtist bersýnilega haldlítill. Að gengnum dómi héraðs­dóms leitaði hann á ný eftir gjafsókn til að standa straum af kostnaði við meðferð málsins fyrir Landsrétti. Í umsögn gjafsóknarnefndar af því tilefni var afstaðan breytt. Þar kom fram að með hliðsjón af forsendum héraðsdóms í málinu teldi nefndin að ekki yrði fullyrt að viðkomandi hefði ekki nægilegt tilefni til að áfrýja dóminum til Landsréttar. Að því gættu og með vísan til lágra tekna mannsins mælti nefndin með gjafsókn fyrir Landsrétti. Í umsögn nefndarinnar er þess þó einnig getið að einn nefndarmanna hafi ekki mælt með því að gjafsókn yrði veitt en ekki kemur fram í umsögninni hvaða nefndarmaður það var.  

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. september 2020.

  

II Málavextir  

Meginatvik í máli einstaklingsins eru þau að hann sótti um gjafsókn 28. desember 2017 vegna dómsmáls sem hann höfðaði á hendur íslenska ríkinu 24. maí sama ár. Til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið stefndi hann innan­ríkisráðherra, nú dómsmálaráðherra, og fjármála- og efnahags­ráð­herra og krafðist þess að leyfi Íslandsspila sf. til að starfrækja söfnunar­kassa með peningavinningum og leyfi Háskóla Íslands til að reka sérstakt peningahappdrætti undir heitunum Gullnáman og Gullregn yrðu ógilt. Jafnframt krafðist hann greiðslu skaða- og miskabóta. Um fyrir­svar dómsmálaráðherra vísaði hann til þess að mál er vörðuðu happ­drætti heyrðu undir ráðuneyti hans sem veitti jafnframt Íslandsspilum sf. leyfi til að starfrækja söfnunarkassa með peningavinningum og Háskóla Íslands leyfi til að reka sérstakt peningahappdrætti undir heitunum Gullnáman og Gullregn. Fyrirsvar fjármála- og efnahagsráðherra var rökstutt með vísan til þess að í málinu væru gerðar kröfur um greiðslu skaða- og miska­bóta úr ríkissjóði.

Málstaður mannsins byggði einkum á því að í 183. gr. almennra hegningar­laga nr. 19/1940 væri lögð refsing við því að starf­rækja fjár­hættuspil og brytu framangreind leyfi sem dómsmála­ráðherra hefði gefið út í bága við ákvæðið. Starfsemi Íslandsspila sf. með söfnunar­kassa og Háskóla Íslands með peningahappdrætti undir heitunum Gullnáman og Gullregn væri þess vegna ólögmæt og hefði hún valdið honum fjárhags­legu tjóni og miska sem íslenska ríkið bæri ábyrgð á. Þá afstöðu að um ólög­mæta háttsemi íslenska ríkisins væri að ræða rökstuddi hann m.a. með því að ráðherra dómsmála hefði fyrst gefið út framangreind leyfi án þess að fullnægjandi lagaheimild hefði verið fyrir hendi og í andstöðu við áðurnefnt ákvæði almennra hegningarlaga. Kröfurnar um ógildingu leyfa voru m.a. skýrðar þannig að markmið þeirra væri „að koma í veg fyrir áframhaldandi ólögmæta starfsemi“.

Eins og áður hefur komið fram var í umsögn gjafsóknarnefndar, sem dómsmálaráðuneytið aflaði í tilefni af beiðni einstaklingsins um gjaf­sókn, nr. 44/2018 frá 29. janúar 2018 ekki mælt með gjafsókn þar sem það var álit nefndarinnar að hann hefði ekki nægilegt tilefni til mál­sóknar. Með bréfi dómsmálaráðuneytisins 2. febrúar 2018 var honum til­kynnt um að í ljósi umsagnar gjafsóknarnefndar og með vísan til 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, væri eigi heimilt að verða við beiðni hans um gjafsókn. Í kjölfar bað hann um að málið yrði endur­upptekið sem ráðuneytið féllst á og óskaði af því tilefni á ný eftir umsögn gjafsóknarnefndar um beiðni hans um gjafsókn með bréfi 12. febrúar sama ár. Í umsögn nefndarinnar nr. 82/2018 frá 8. mars 2018 var aftur lagst gegn gjafsókn þar sem málstaður hans virtist bersýnilega hald­lítill. Að þessari umsögn fenginni tilkynnti dómsmálaráðuneytið honum 15. sama mánaðar um að með vísan til fyrrnefnds ákvæðis laga nr. 91/1991 væri eigi heimilt að verða við beiðni hans.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í máli einstaklingsins gegn íslenska ríkinu var kveðinn upp 28. mars 2018 og var íslenska ríkið sýknað af öllum kröfum hans. Í kjölfar þess að hann áfrýjaði málinu óskaði maðurinn eftir gjafsókn fyrir Landsrétti. Að fenginni umsögn gjafsóknarnefndar nr. 289/2018 frá 28. september 2018, þar sem m.a. kom fram að með hlið­sjón af forsendum héraðsdóms teldi nefndin að ekki yrði fullyrt að umsækjandi hefði ekki nægilegt tilefni til að áfrýja dóminum til Lands­réttar, veitti dómsmálaráðuneytið honum gjafsóknarleyfi sama dag. Með dómi frá 19. október 2018 í máli nr. 364/2018 staðfesti Landsréttur niður­stöðu héraðsdóms með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms. Hæsti­réttur Íslands hafnaði svo beiðni mannsins um leyfi til að áfrýja dómi Landsréttar með ákvörðun frá 26. nóvember sama ár nr. 2018-216.

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og dómsmálaráðuneytisins

Í tilefni af kvörtuninni 12. mars 2018 ritaði ég dómsmálaráðherra bréf 17. maí sama ár og óskaði m.a. eftir því að ráðuneyti hans lýsti rök­studdri afstöðu til þeirra athugasemda sem voru færðar fram um hæfi ráð­herra og nefndarmanna í gjafsóknarnefnd. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðu­neytisins til þess hvort það væri samrýmanlegt öðrum verkefnum ráð­herra og ráðuneytisins að fjalla um gjafsóknarbeiðnina og hvaða áhrif það hefði þá á hæfi annars vegar þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem hefðu komið að afgreiðslu málsins og hins vegar nefndarmanna í gjaf­sóknarnefnd.

Í bréfinu vakti ég jafnframt athygli á að dómsmálaráðherra og ráðu­neyti hans færu með mál er varða happdrætti, veðmálastarfsemi og talnagetraunir, þ.m.t. stefnumörkun og framkvæmd laga og reglna á því sviði. Benti ég á að ráðuneytið og ráðherra færu með margháttuð stjórn­sýslu­verkefni sem m.a. snúa að undanþágum, leyfisveitingum og eftirliti. Í ljósi þessara verkefna og efnis dómsmálsins sem beiðnin um gjafsókn fjallaði um óskaði ég eftir að afstöðu yrði lýst til þess hvort og þá hvaða áhrif það sem annars vegar hefði verið fellt undir stofnanavanhæfi (myndighedsinhabilitet í dönskum rétti) og hins vegar reglur um sérstakt hæfi vegna ósamrýmanlegra verkefna hefði á hæfi ráðherra og ráðuneytis hans til að taka ákvörðun um gjafsóknarbeiðni í málinu.

Þá benti ég á að meðal reglulegra nefndarmanna gjafsóknarnefndar væri forseti Landsréttar, sem hefði m.a. þau verkefni, sbr. 22. gr. laga nr. 50/2016, um dómstóla, að skipta verkum milli dómara, þ.m.t. að út­hluta einstökum dómsmálum, auk þess sem honum bæri að fylgjast með störfum dómara. Dómsmál sem væru tilefni þess að óskað væri eftir gjaf­sókn kynnu því að koma fyrir Landsrétt og þar með til úthlutunar hjá forseta réttarins. Það væri óháð því hvort gjafsókn væri veitt eða ekki, t.d. þar sem gjafsóknarnefnd teldi að ekki væri nægilegt tilefni til málsóknar í skilningi lagareglna um gjafsókn. Í þessu ljósi óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig það samrýmdist reglum um almennt hæfi til að fara með verkefni í stjórnsýslunni að forseti Lands­réttar væri jafnframt nefndarmaður í gjafsóknarnefnd. Ég áréttaði að hér hefði ég ekki aðeins í huga hvort sá tiltekni nefndarmaður í gjaf­sóknarnefnd sem um ræddi yrði almennt eða tiltölulega oft vanhæfur á grundvelli reglna um sérstakt hæfi í þeim málum sem kæmu til kasta gjafsóknarnefndar heldur ekki síður hvernig það horfi við ráðuneytinu, út frá þeim lagasjónarmiðum sem hæfisreglurnar byggjast á, þ.m.t. trausti á stjórnsýslunni, að aðalmaður í gjafsóknarefnd gegndi jafnframt umræddri stöðu á vegum dómstólanna. Að lokum óskaði ég eftir því að ráðuneytið afhenti mér öll gögn málsins og gerði mér grein fyrir því vinnuferli sem almennt væri viðhaft við undirbúning umsagna gjaf­sóknar­nefndar.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. september 2018, var vikið að því hvort og þá hvaða áhrif reglur um annars vegar stofnanavanhæfi og hins vegar sérstakt hæfi vegna ósamrýmanlegra verkefna hefði á hæfi ráð­herra og ráðuneytis hans til að taka ákvörðun um beiðni ein­staklingsins um gjafsókn. Þar segir:

„Hvað þetta varðar tekur ráðuneytið fram að hlutverk ráðherra skv. ákvæðum XX. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 er að taka afstöðu til gjafsóknarbeiðna- eftir að umsögn gjafsóknar­nefndar liggur fyrir. Ráðherra er einungis heimilt að veita gjaf­sókn ef gjafsóknarnefnd mælir með því að gjafsókn verði veitt. Ráðherra er þannig bundinn við niðurstöðu nefndarinnar. Hvorki ráðherra né starfsfólk ráðuneytisins leggur mat á hvort skilyrði laga og reglna séu uppfyllt til að veita megi gjafsókn í máli. Þar sem það er ekki í valdi ráðherra að meta hvort það mál sem óskað er gjafsóknar fyrir sé þess eðlis að uppfyllt séu skilyrði til að veita gjafsókn í því verður ekki séð að um ósamrýmanleg verkefni sé að ræða þ.e. að veita gjafsókn í máli sem höfðað er gegn ríkinu og varðar málaflokk sem dómsmálaráðherra fer með og að ráðuneytið sé vanhæft til að fara með málið.“

Í tilefni af spurningu minni um forseta Landsréttar segir í svari ráðuneytisins:

„Vegna annarrar spurningar yðar sem lýtur að því hvernig það samrýmist reglum um almennt hæfi til að fara með verkefni í stjórn­sýslunni að dómstjóri Landsréttar sitji í gjafsóknarnefnd tekur ráðuneytið fram að sú meginregla gildir um almennt hæfi nefndar­manna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa menn til nefndar­setu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðum sem vegna tengsla við nefndina valda því sjálfkrafa að þeir geti ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfum.

Um sérstakt hæfi starfsmanna og nefndarmanna sem sitja í stjórnsýslunefndum á vegum ríkisins eru ákvæði í II. kafla stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Í 6. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um það að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef fyrir hendi eru aðstæður sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Ráðuneytið fær ekki ráðið að seta forseta Landsréttar í gjafsóknarnefnd leiði til þess að fyrirsjáanlegt sé að fyrir hendi séu aðstæður sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í störfum sínum í gjafsóknar­nefnd né sem forseti Landsréttar í efa með réttu. Ráðuneytið bendir á að þrátt fyrir að forseti Landsréttar úthluti einstökum dóms­málum til dómara og fylgist með störfum dómara er dómari sjálf­stæður í dómstörfum og leysir þau af hendi á eigin ábyrgð. Við úrlausn mála fara dómarar eingöngu eftir lögum og lúta þar aldrei boðvaldi annarra. Dómsathöfn verður ekki endurskoðuð af öðrum nema með málskoti til æðri dóms, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla. Þá er sérhver dómari óháður handhöfum framkvæmdar­valds.“

Að lokum kemur fram í bréfi ráðuneytisins að það hafi, með bréfi til gjafsóknarnefndar 12. júní 2018, óskað eftir upplýsingum um almennt vinnuferli við undirbúning umsagna gjafsóknarnefndar. Í bréfi nefndar­innar 23. sama mánaðar kemur m.a. fram að auk reglulegra nefndar­manna sitji löglærður fulltrúi sýslumannsins á Vestur­landi alla fundi nefndar­innar og sé ritari hennar. Af bréfi nefndarinnar að öðru leyti verður ráðið að starfsmenn dómsmála­ráðuneytisins hafi ekki aðkomu að undir­búningi umsagna gjafsóknar­nefndar, aðra en þá að afhenda formanni nefndar­innar þau mál sem eru tilbúin til afgreiðslu hverju sinni.

Til viðbótar við það sem kemur fram í bréfi ráðuneytisins tek ég fram að eftir að gjafsóknarnefnd hefur látið ráðuneytinu í té umsögn um tiltekna beiðni kemur það í hlut starfsmanna dómsmálaráðuneytisins fyrir hönd ráðherra að yfirfara umsögnina og afgreiða endanlega beiðni um gjaf­sókn.

Athugasemdir þess sem stóð að kvörtuninni til mín við bréf dóms­málaráðuneytisins bárust mér 31. október 2018.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur

1.1. Staða og hlutverk ráðherra dómsmála í gjafsóknarmálum

Ákvörðunarvald um hvort gjafsókn verði veitt hér á landi hefur lengi heyrt undir ráðherra dómsmála. Sú skipan mála kom þegar til er Stjórnarráði Íslands var skipt upp í þrjár deildir árið 1917. Í 2. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, kom fram að dóms­málaráðuneytið veitti gjafsókn og í 4. mgr. 125. gr. gildandi laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, segir að dómsmálaráðherra veiti gjaf­sókn eftir umsókn aðila.

Sú breyting var gerð á fyrirkomulagi gjafsóknar með lögum nr. 91/1991 að komið var á fót sérstakri nefnd, gjafsóknarnefnd, til að fjalla um umsóknir um gjafsókn. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1112-1113.) Var sú breyting að þessu leyti byggð að talsverðu leyti á V. kafla frumvarps til laga um opinbera réttaraðstoð, sem var lagt fram á 113. löggjafarþingi og varð ekki útrætt. Samkvæmt lögum nr. 91/1991 er hlut­verk gjafsóknarnefndar að meta hvort beiðni um gjafsókn uppfylli skil­yrði laga og að veita ráðherra umsögn um beiðnina þar sem nefndin mælir við ráðherra annaðhvort með eða gegn því að gjafsókn verði veitt. Umsögn gjafsóknarnefndar er bindandi fyrir ráðherra að því leyti að gjaf­sókn verður aðeins veitt að nefndin mæli með því, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Af ákvæðinu leiðir hins vegar að ráðherra getur synjað beiðni um gjafsókn þrátt fyrir að gjafsóknarnefnd mæli með því að hún verði veitt. Af framangreindri verkaskiptingu ráðherra og gjaf­sóknar­nefndar leiðir jafnframt að ráðherra verður hverju sinni að meta sjálf­stætt umsagnir nefndarinnar, svo sem hvort undirbúningur og meðferð hennar á beiðnum um gjafsókn sé í samræmi við lög og þá eftir atvikum að leggja fyrir nefndina að fjalla um beiðni á ný sé það afstaða ráðherra að umsögn gjafsóknarnefndar sé það ekki. Sjá nánar t.d. álit mín frá 7. mars 2003 í máli nr. 3432/2002 og 8. júlí 2014 í máli nr. 7341/2013. Þá er það á ábyrgð ráðherra að efni rökstuðnings fyrir synjun á beiðni um gjafsókn uppfylli kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991 hefur ráðherra dómsmála frekari aðkomu að fyrirkomulagi gjafsóknar. Þannig er það t.d. ráðherra sem skipar þrjá lögfræðinga í gjafsóknarnefnd, þar af einn eftir til­nefningu Lögmannafélags Íslands og annan eftir tilnefningu Dómarafélags Íslands, og kveður nánar á um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjaf­sóknarnefndar í reglugerð, sbr. 2. mgr. 125. gr. og 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Í 1. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjaf­sóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, kemur fram að senda skuli beiðni um gjafsókn til dómsmálaráðuneytisins sem framsendir beiðnina til gjafsóknarnefndar að uppfylltum tilteknum skilyrðum en er heimilt að vísa henni frá ef skilyrðin eru ekki uppfyllt. Enn fremur má ráðherra afturkalla gjafsókn ef í ljós kemur að hún var veitt að ófyrirsynju, hagur gjafsóknarhafa breytist svo að hennar sé ekki lengur þörf eða gjafsóknarhafi lætur hjá líða að krefjast málskostnaðar úr hendi gagn­aðila síns, sbr. 2. mgr. 128. gr. laga nr. 91/1991. Þá eru ákvarðanir sýslumannsins á Vesturlandi um uppgjör málskostnaðar gjafsóknarhafa kæranlegar til ráðherra sem úrskurðar um ágreining þar að lútandi.

1.2  Aðkoma ráðherra dómsmála að rekstri happdrættis og söfnunarkassa

Dómsmálaráðuneytið fer með mál er varða happdrætti, veðmála­starf­semi, talnagetraunir og almennar fjársafnanir, sbr. 29. tölul. 3. gr. for­seta­úrskurðar nr. 119/2018, sbr. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 155/2019. Þar á meðal er starfsemi Happdrættis Háskóla Íslands og Íslands­spila sf., sem áðurnefnd málsókn byggði á að væri ólögmæt.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 13/1973, um Happdrætti Háskóla Íslands, er dómsmálaráðherra heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar happdrættis með skilyrðum sem þar er nánar greint frá. Í 2. mgr. 1. gr. sömu laga kemur fram að ráðherra sé enn fremur heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar skyndihappdrættis með peninga­vinningum, svo og peningahappdrættis sem ekki yrði rekið sem flokka­happdrætti. Í 3. mgr. 1. gr. kemur svo fram að ráðherra geti heimilað að við starfsemi samkvæmt 1. og 2. mgr. séu notaðar sérstakar happ­drættisvélar þannig að þátttaka, ákvörðun um vinning og greiðsla á honum fari fram vélrænt og samstundis og enn fremur að slíkar happdrættisvélar séu samtengdar, einstakar vélar og á milli sölustaða. Þá segir að ráð­herra setji með reglugerð m.a. nánari ákvæði um staðsetningu, auð­kenningu, fjölda og tegundir happdrættisvéla, eftirlit með þeim, notkun mynta og seðla við greiðslu fyrir þátttöku, fjárhæð vinninga og aldur þeirra sem megi nota vélarnar. Lágmarksaldur þátttakenda skuli þó vera 16 ár. Á grundvelli 3. mgr. 1. gr. hefur dómsmálaráðherra sett reglugerð nr. 455/1993, um pappírslaust peningahappdrætti Háskóla Íslands. Í 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. breytingareglugerðar nr. 529/2001, er kveðið á um að Happdrætti Háskóla Íslands reki sérstakt peninga­happdrætti undir heitunum Gullnáman og Gullregn.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1994, um söfnunarkassa, kemur fram að dómsmálaráðherra sé heimilt að veita Íslenskum söfnunarkössum (ÍSK), félagi í eigu Rauða kross Íslands, Landsbjargar, Samtaka áhugamanna um áfengis- og vímuefnavandann og Slysavarnafélags Íslands, leyfi til að starfrækja söfnunarkassa með peningavinningum. Samtökin, sem standi að félaginu, skuli gera með sér samstarfssamning um rekstur söfnunar­kassanna, þar með talið um skiptingu tekna af söfnunarfénu sem ráðherra staðfesti. Í 2. mgr. 2. gr. laganna er mælt fyrir um að reikningar fyrir innkomið söfnunarfé í söfnunarkössum samkvæmt lögunum og rekstur þeirra skuli endurskoðaðir af tveimur löggiltum endurskoðendum og skuli annar tilnefndur sameiginlega af þeim félagasamtökum sem standi að rekstri söfnunarkassanna og hinn af ráðherra. Að lokinni endurskoðun skuli eintak af ársreikningi afhent ráðherra. Í 4. gr. laga nr. 73/1994 kemur fram að ráðherra setji í reglugerð, að fengnum tillögum stjórnar Íslenskra söfnunarkassa, nánari ákvæði um staðsetningu, auðkenningu, fjölda og tegundir söfnunarkassa, eftirlit með þeim, notkun mynta og seðla við greiðslu framlaga, fjárhæð vinninga og aldur þeirra sem nota megi kassana til að leggja fram framlög en hann skuli þó eigi vera lægri en 16 ár. Með sama hætti geti ráðherra sett í reglugerð nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna, þ. á m. um greiðslu kostnaðar vegna eftirlits og endurskoðunar. Reglugerð þar að lútandi hefur verið sett og er hún nr. 320/2008, um söfnunarkassa, þar sem nánar er fjallað um starfsemina, þ. á m. um eftirlit með henni í 10. gr. sem m.a. dómsmálaráðherra hefur með höndum.

2 Þýðing sérstakra hæfisreglna þegar stjórnvöld gegna tvíþættu hlutverki gagnvart borgurunum

Eins og áður segir bera skýringar dómsmálaráðuneytisins með sér að ráðuneytið hafi ekki metið hvort sérstakar hæfisreglur stjórnsýslu­réttarins hafi haft áhrif á hæfi ráðherra og ráðuneytis hans til að afgreiða gjafsóknar­beiðni þess sem stóð að málsókninni um rekstur söfnunarkassa og happdrættisvéla á grundvelli leyfa sem ráðherra gefur út. Í skýringum dómsmálaráðuneytisins til mín hefur því verið hafnað að reglur stjórnsýsluréttar um hæfi hafi haft áhrif á hæfi ráðherra og ráðuneytis hans til að koma að meðferð á beiðninni um gjafsókn. Í því sambandi er einkum vísað til þess að hlutverk ráðherra við meðferð beiðna um gjafsókn samkvæmt lögum nr. 91/1991 sé takmarkað.

Ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem er að finna reglur um sérstakt hæfi eru sett fram með þeim hætti að þar er tekin afstaða til þess við hvaða aðstæður starfsmaður í stjórnsýslu ríkisins, þ.m.t. ráðherra, og nefndarmaður í nefnd sem telst hluti af stjórnsýslu ríkisins telst vanhæfur til meðferðar máls. Þessi ákvæði laganna fjalla ekki sérstaklega um hvort stjórnvald sem slíkt, þ.e. stofnun, verði vanhæft til meðferðar tiltekins máls á grundvelli þeirra sömu vanhæfis­ástæðna og tilgreindar eru í 3. gr. laganna. Minnt skal á að í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna segir að lögin gildi þegar „stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir“ taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hér þarf einnig að hafa í huga að reglur um sérstakt hæfi í stjórnsýslunni hvíla jafnframt á óskráðum grundvelli sem hafa víðtækara gildissvið. Markmið sérstakra hæfisreglna í stjórnsýslunni er ekki aðeins að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvalds­ákvarðana heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur, og þeir sem hlut eiga að máli, geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum þeirra á hlutlægan hátt (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Með sérstökum hæfisreglum er þannig leitast við að undirbyggja traust á stjórnsýsluna og viðhalda því trausti hjá borgurunum og þar með að koma í veg fyrir að aðstæður skapist sem geta bent til þess að ekki verði leyst úr einstöku máli á hlutlægan hátt. Framangreind traustssjónarmið sem búa að baki sérstökum hæfisreglum hafa því þýðingu við túlkun á gildis­sviði skráðra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi. Á það hefur verið bent að þegar kemur að vægi traustssjónarmiðsins við túlkun á hæfisreglum í stjórnsýslunni verði þó að gæta þess að ekki sé gengið of langt í þeim efnum, sjá Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórn­sýslulaga. Reykjavík, 2005, bls. 342 og 349-355. Þá verður í þessu sambandi að minnast þess að hafi löggjafinn með ákvörðunum sínum kveðið á um ákveðna uppbyggingu og skiptingu verkefna innan stjórnsýslunnar verður almennt að ætla að við þær ákvarðanir hafi verið tekin afstaða til þess hvaða verkefni séu almennt samrýmanleg með tilliti til þeirra reglna sem gilda um meðferð mála í stjórnsýslunni. Ég tel hins vegar, hvað sem þessu líður, ástæðu til þess að stöðu þessara mála í störfum íslensku stjórnsýslunnar verði gefinn aukinn gaumur og þá sem liður í því að styrkja traust á henni meðal borgaranna.

Eins og bent var á í athugasemdum við frumvarp til breytinga á 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna sem varð að lögum nr. 49/2002 var þá litið svo á að engin ákvæði væru í íslenskum lögum um sérstakt hæfi lögaðila og að umdeilt hafi verið hvort slíkar reglur gildi yfir­leitt hér á landi á grundvelli óskráðra meginreglna. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 4031-4043.) Sjá nánar um þetta og það álitaefni um hvort og þá að hvaða marki sérstakar hæfisreglur stjórnsýsluréttarins gildi um stjórnvöld, Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík, 2005, bls. 54-56 og 425.

Í athugasemdum við áðurnefnt frumvarp sem var lagt fram árið 2002 er munurinn á þeim hæfisreglum sem hér reynir á skýrður svo: „Almennt er sá munur á sérstökum hæfisreglum sem lúta að starfsmönnum annars vegar og lögaðilum hins vegar að allir starfsmenn hlutaðeigandi stofnunar eða embættis verða vanhæfir þegar um sérstakt hæfi lögaðila er að ræða. Þegar um sérstakt hæfi starfsmanna er að ræða verða aftur á móti aðeins þeir starfsmenn vanhæfir sem ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga taka til efni sínu samkvæmt.” Sjá í þessu sambandi dóm Hæstaréttar frá 17. desember 2009 í máli nr. 665/2008.

Ég bendi á að ég hef áður haft til meðferðar mál þar sem ég hafði til athugunar hvort stofnun eða forstöðumaður hennar hefðu slík tengsl við mál að brotið hefði verið í bága við reglur um hæfi, skráðar eða óskráðar, með því að viðkomandi stofnun hefði komið að meðferð málsins, sbr. kafla IV.7 í áliti mínu frá 15. desember 2006 í máli nr. 4316/2005. Eins og þar er nánar rakið taldi ég mig ekki geta fullyrt um slík tengsl í ljósi skýringa sem ég fékk við meðferð málsins og annarra gagna þess.

Íslenskur stjórnsýsluréttur hefur að því er varðar fræðilegan grund­völl, úrlausnir mála og þróun að mörgu leyti byggst á fyrirmyndum sem sóttar hafa verið í norrænan rétt, einkum danskan og norskan. Dæmi um þetta eru ýmsar þær reglur sem nú eru taldar í gildi hér á landi, einkum á grundvelli dómafordæma og álitsframkvæmdar umboðsmanns Alþingis, sem óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Að auki sést af efni og tilurð íslensku stjórnsýslulaganna sem sett voru árið 1993 að þar var gjarnan höfð hliðsjón af dönsku og norsku stjórn­sýslu­lögunum. Vegna þess álitaefnis sem fjallað er um í þessu áliti, þ.e. eftir hvaða reglum beri að fara þegar reynir á hvort leysa beri úr hæfi eftir reglum um sérstakt hæfi starfsmanns eða mögulega sérstöku hæfi lög­aðilans, stofnunarinnar, er ástæða til að vekja athygli á þeim mun sem hefur verið á þróun þessara mála í Danmörku og Noregi.

Þannig hefur lengi verið gengið út frá því í dönskum rétti að hagsmunir stjórnvalds sem tengjast máli sem það hefur til meðferðar geti rekist á við hlutverk þess til að koma að meðferð málsins þannig að valdi vanhæfi stjórnvaldsins. Þessi regla um stofnanavanhæfi (d. myndighedsinhabilitet) byggir m.a. á þeim rökum að reynt verði að sporna við því að skipulag á starfsemi stjórnvalda skapi vantraust í garð stjórnsýslunnar og að ólík verkefni sem sama stjórnvald hefur með höndum geri það ekki að verkum að hefðbundin úrræði innan stjórnsýslunnar missi marks. Sjá t.d. Niels Fenger: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2018, bls. 288-292, Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde: Forvaltningsret. Sagsbehandling. Kaupmannahöfn, 2014, 7. útgáfa, bls. 112-117, Hans Gammeltoft-Hansen: Inhabilitet i forvaltningen. Kaupmannahöfn, 2011, bls. 142-158, og Niels Elischou Holm: Forvaltningsloven som minimumslov. Juristen, 1986, bls. 227-258.

Í norskum rétti hefur hins vegar almennt verið gengið út frá því að þar gildi ekki hliðstæð regla og í Danmörku um stofnanavanhæfi heldur hefur verið leyst úr samsvarandi álitaefnum á grundvelli reglna um sér­stakt hæfi starfsmanna í stjórn­sýslunni, og þá æðsta yfirmanns við­komandi stofnunar. Í því sambandi hefur verið vísað til þess að ekki sé útilokað að sérstakir hagsmunir stjórnvalds, svo sem fyrri ákvarðanir og meðferð annarra þátta viðkomandi máls, geti haft þau áhrif að einn eða fleiri starfsmenn þess kunni að vera taldir vanhæfir. Sjá nánar t.d. Arvid Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven. Osló, 1985, bls. 102 og 292, og Geir Woxholth: Forvaltningsloven. Kommentarutgave. Osló, 1999, bls. 108 og 134. Nú síðast hafa þessi mál verið til umfjöllunar í Noregi í tengslum við endurskoðun stjórnsýslulaganna þar, sjá NOU 2019:5. Ny forvaltningslov. Lov om saksbehandlingen i offentlig for­valtning (forvaltningsloven), bls. 230-231.

Þessar mismunandi leiðir sem farnar hafa verið í Danmörku og Noregi við að leysa úr álitaefninu hafa m.a. komið fram í úrlausnum umboðsmanna þjóðþinganna í þessum löndum vegna umsókna um gjafsókn. Í álitum danska umboðsmannsins hafa slík mál verið leyst á grundvelli stofnanavandhæfis, sjá t.d. FOB 1955.55, FOB 1981.135, FOB 1990.339 og FOB 1992.151. Á grundvelli þessara álita er framkvæmdin í Danmörku nú sú að þegar þeirri málsókn sem er tilefni umsóknar um gjafsókn er beint gegn dómsmála­ráðu­neytinu er úrlausn um þá beiðni falin öðru stjórnvaldi, þá öðru ráðuneyti ef við á, sjá Hans Gammeltoft-Hansen: Inhabilitet i forvaltningen. Kaup­mannahöfn, 2011, bls. 144.

Norski umboðsmaðurinn hefur lagt til grundvallar að sá ráðherra sem fer með dómsmálaráðuneytið sé vanhæfur til þess að taka afstöðu til beiðna um gjafsókn þegar ætlunin er að beina málsókninni að ráðuneytinu. Var niðurstaðan byggð á því því að ráðherra væri vanhæfur til að fara með málið á grundvelli áþekkrar reglu og er í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. íslensku stjórnsýslulaganna. Slík mál eru nú lögð til annars ráðuneytis í Noregi. Sjá SOMB-1999-0799, Melding for året 2000 fra Sivil­ombuds­mannen, bls. 60, og umsögn norska umboðsmannsins vegna nefndar­álits NOU 2019:5, birt 2. desember 2019.

Eins og þessar úrlausnir frá Danmörku og Noregi bera með sér er þar gengið út frá því að það geti ekki samrýmst að dómsmálaráðherra taki ákvörðun um hvort veita eigi gjafsókn í máli sem ætlunin er að höfða og varða ákvarðanir eða málefnasvið hans og ráðuneyti hans. Ég minni á það sem áður sagði um það hvernig jafnt óskráðar grundvallarreglur stjórn­sýsluréttarins og stjórnsýslulög hér á landi hafa tekið mið af réttar­þróun þessara mála í Danmörku og Noregi.

Í skýringum sínum til mín hefur dómsmálaráðuneytið lýst þeirri afstöðu að vegna aðkomu gjafsóknarnefndar að meðferð þessara mála hér á landi verði ekki séð að um ósamrýmanleg verkefni sé að ræða, þ.e. að veita gjafsókn í máli sem höfðað er gegn ríkinu og varðar málaflokk sem dómsmálaráðherra fer með, og að ráðuneytið sé vanhæft til að fara með málið. Í því máli sem er tilefni þessarar athugunar minnar var um að ræða beiðni um gjafsókn vegna málsóknar sem varðaði rekstur söfnunar­kassa og happdrættisvéla á grundvelli leyfa sem ráðherra gefur út. Við mat á hæfi ráðherra og ráðuneyti hans til að taka ákvörðun um gjafsóknina gat haft þýðingu að ráðherra dómsmála og ráðuneyti hans gegnir víðtæku hlutverki samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991 við meðferð beiðna um gjafsókn. Þannig er þýðingarmest í þessu sambandi að það er dómsmála­ráðherra sem hefur endanlegt ákvörðunarvald um hvort fallast eigi á beiðni um gjafsókn, hvort sem gjafsóknarnefnd mælir með því í umsögn sinni um gjafsóknarbeiðni eða ekki. Ráðherra er eingöngu bundinn af umsögn gjafsóknarnefndar að því leyti að honum er óheimilt að fallast á beiðni um gjafsókn nema nefndin hafi mælt með því. „Á hinn bóginn [er] ráðherra ekki bundinn af meðmælum nefndarinnar og [getur] því synjað um gjafsókn þrátt fyrir þau“ eins og sagði í athugasemdum við 125. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 91/1991. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1113.) Þar kann t.d. að ráða mismunandi afstaða ráðherra og gjafsóknarnefndar, hvað sem líður jákvæðri umsögn nefndarinnar, til þess hvort tilefni sé til að veita gjafsókn í viðkomandi máli. Enn fremur er það ráðherra sem ber ábyrgð á að málsmeðferð uppfylli kröfur laga og reglna og því er honum skylt að leggja sjálfstætt mat á umsögn gjaf­sóknar­nefndar og bregðast við telji hann umsögn í andstöðu við lög, eftir atvikum með því að óska nýrrar umsagnar. Í þessu hlutverki verður ráðherra dómsmála og ráðuneyti hans sem endranær að huga að reglum stjórnsýsluréttar um hæfi. Í því sambandi verður að gæta þess að hæfis­reglunum verður að beita á almennan og hlutlægan hátt og því hefur meginþýðingu hvaða hlutverk ráðherra og ráðuneyti hans hefur samkvæmt lögum en ekki hvort og þá að hvaða marki það beitir þeim heimildum sem það lögum samkvæmt hefur eða hvort óviðkomandi sjónarmið hafi í reynd áhrif á málsmeðferð þess.

Af þessu tilefni tel ég jafnframt ástæðu til að benda á að þær aðstæður geta skapast að ráðherra dómsmála og ráðuneyti hans hafi til meðferðar beiðni um gjafsókn vegna málsóknar sem er reist á því að ráðuneytið hafi við rækslu verkefna sinna ekki starfað í samræmi við lög eða að það hafi að öðru leyti sérstök tengsl við málið. Ef ráðherra dómsmála er jafnframt stefnt til að svara fyrir íslenska ríkið í dóms­málinu, sem óskað er gjafsóknar vegna, er hann í þeirri aðstöðu að hafa ákvörðunarvald um þá hagsmuni íslenska ríkisins sem sakarefnið varðar að öllu leyti eða að hluta, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, ásamt því að taka afstöðu til beiðninnar um gjafsókn. Við slíkar aðstæður, og eftir atvikum aðrar sambærilegar, gegnir ráð­herra dómsmála tvíþættu hlutverki gagnvart borgaranum sem er þá stefnandi og aðili gjafsóknarmálsins.

Eins og áður sagði tel ég ekki tilefni til að fjalla um hvort synjun dómsmálaráðuneytisins á gjafsóknarbeiðni þess sem leitaði til mín hafi verið í samræmi við lög eða að öðru leyti um athafnir stjórn­valda í máli hans. Atvik í máli hans gefa þó tilefni til að vekja athygli dóms­málaráðuneytisins á framan­greindum álitaefnum sem geta komið upp í störfum ráðherra og ráðuneytisins og hvernig þau horfa við gagnvart reglum um hæfi til ákvarðanatöku í stjórnsýslunni samkvæmt íslenskum rétti. Ég minni þar á að eins og lýst var hér að framan þá hefur fram að þessu ekki verið gengið út frá því að hliðstæð regla um stofnana­van­hæfi og fylgt er í Danmörku á ólögfestum grundvelli gildi hér á landi heldur hafa hinar lögfestu vanhæfisreglur innan stjórnsýslunnar hér byggt á reglum um sérstakt hæfi starfsmanns eða nefndarmanns til að taka ákvörðun í tilteknu máli. Þótt þær reglur, sbr. 1. mgr. 3. gr. stjórn­sýslu­laga, miðist að jafnaði við tiltekin tengsl eða stöðu þess sem í hlut á er ástæða til að minna á að samkvæmt 6. tölul. greinarinnar telst starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Í Noregi hefur t.d., eins og lýst var hér að framan, verið farin sú leið að leysa úr málum þar sem gæti reynt á regluna um stofnanavanhæfi í Danmörku á grundvelli áþekks ákvæðis eins og er í nefndum 6. tölul.. Hér þarf líka að hafa í huga að fyrir gildis­töku stjórnsýslulaganna í upphafi árs 1994 var gengið út frá því að í gildi væru tilteknar óskráðar réttarreglur um vanhæfi til meðferðar máls og ákvörðunar og hefur verið gengið út frá því að það geti áfram reynt á þær á þeim sviðum stjórnsýslunnar sem ekki falla undir gildissvið stjórnsýslulaganna.

Það eru því tilmæli mín til dómsmálaráðherra og ráðuneytis hans að hafa þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin framvegis í huga í störfum sínum við úrlausn mála sem lúta að veitingu gjafsóknar í málum þar sem fyrir liggur að ætlunin er að stefna dómsmálaráðherra til fyrirsvars vegna ákvarðana eða málefnis sem hann fer jafnframt með sem ráðherra. Ég tek það fram að ég tel ekki rétt að hafa hér uppi tilmæli um hvaða leiðir sé almennt heppilegast að fara í þessum efnum, t.a.m. ef ráðu­neytið telur ekki rétt að afgreiða slíkar beiðnir. Ég bendi þó á að þar getur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem búa að baki sérstökum hæfis­reglum t.d. komið til skoðunar hvort tilefni sé til að fela öðrum ráðherra afgreiðslu beiðna við aðstæður sem þessar. Hér á það við sem endranær að hafa þarf að leiðarljósi að borgararnir geti treyst því að stjórnsýslan hagi störfum sínum og ákvörðunum á málefnalegan hátt. Slíkt er liður í því réttaröryggi og trausti sem þarf að vera til staðar í starfi stjórnsýslunnar.

Þrátt fyrir að ákvarðanir dómsmálaráðherra og ráðuneytis hans vegna tiltekins málefnis sem heyrir undir hann samhliða öðrum málefnum og álitefni sem þau skapa um hæfi í stjórnsýslunni séu einkum í forgrunni í umfjöllun minni í þessu áliti þá hef ég í störfum umboðsmanns Alþingis staðnæmst við hliðstæð álitaefni í fleiri tilvikum innan stjórn­sýslunnar, og þá bæði hjá þeim sem fara með stjórnsýslu af hálfu ríkis og sveitarfélaga. Ég hef þá í huga tilvik þar sem sama stjórnvald fer að lögum með ákvarðanatöku, t.d. veitingu leyfa, og hefur í raun sjálft stöðu aðila máls og/eða hefur þar beina hagsmuni af niðurstöðunni rétt eins og aðili utan stjórnkerfisins, þ.e. einkaaðili. Í ljósi þeirra almennu sjónarmiða sem rakin hafa verið í álitinu um hina lagalegu stöðu þessara mála, og þá einnig um réttarstöðuna varðandi hæfisreglur í þeim löndum sem höfð var hliðsjón af við mótun hæfisreglna íslensku stjórn­sýslu­laganna, tel ég rétt að senda álit þetta jafnframt til forsætis­ráðherra sem fer almennt með málefni stjórnarfars, þ.m.t. stjórnsýslu­lögin, og þá með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort rétt sé að huga að breytingum á lögum af þessu tilefni. Ég hef þá sérstaklega í huga það sem áður sagði um þann tilgang að baki reglum um hæfi í stjórnsýslunni að viðhalda og skapa traust borgaranna á stjórnsýslunni. Eins og áður sagði hafa þau tilvik sem ég hef staðnæmst við, auk þess sem fjallað er um í álitinu, mörg hver verið á sviði sveitarstjórnarmála, svo sem við framkvæmd byggingar- og skipulagsmála, þar sem sveitar­félögin sjálf eða fyrirtæki í eigu þeirra hafa t.d. sótt um leyfi til framkvæmda. Þrátt fyrir að hin einstöku lög sem fjalla um þá málaflokka sem þar getur reynt á heyri undir mismunandi ráðherra hef ég ákveðið að senda eintak af álitinu til upplýsinga til ráðherra sveitarstjórnarmála. Ástæða þess að ég sendi þetta álit til forsætisráðherra og sveitar­stjórnarráðherra er að ég tel að þar sé hreyft álitamáli sem getur haft almenna þýðingu um hvernig staðið verður til framtíðar að lagareglum og framkvæmd þeirra mála þar sem reynt getur á þennan þátt hæfisreglna í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Það komi þá í hlut þessara ráðherra að hafa frumkvæði að því að kalla önnur ráðuneyti að umfjöllun um þessi mál verði álitið þeim tilefni til þess að huga að breytingum á lögum.

Ég mun jafnframt áfram fylgjast með viðbrögðum og framgangi þessara mála hjá framangreindum ráðuneytum sem og eftir atvikum öðrum stjórnvöldum í tengslum við þau mál sem kunna að koma inn á borð umboðs­manns.

3 Almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum

Í þeirri kvörtun sem lýst er í upphafi álitsins voru jafnframt gerðar athugasemdir við setu forseta Landsréttar í gjafsóknarnefnd með hliðsjón af hæfi hans til setu í nefndinni. Með vísan til umfjöllunar minnar hér að framan tel ég tilefni til þess að fjalla um almennt hæfi nefndar­manna í opinberum nefndum með hliðsjón af atvikum í þessu máli. Þar hef ég m.a. í huga þau álitaefni sem geta komið upp um hæfisreglur stjórnsýsluréttar í tengslum við samspil aðalstarfa nefndarmanna við störf þeirra í slíkum nefndum.

Eins og rakið var í svörum dómsmálaráðuneytisins til mín gildir sú grundvallarregla almennt um hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum að ekki skal skipa þá menn til nefndarsetu sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur því sjálfkrafa að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfum. Með hliðsjón af markmiðum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttarins og tengsla þeirra við þessa meginreglu verður að leggja til grundvallar að markmið hennar sé í senn að stuðla að því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á ákvarðanir og að almenningur svo og þeir sem hlut eiga að málum geti treyst því að opinberar nefndir leysi úr þeim á málefnalegan hátt. Almennar hæfisreglur sem þessar gegna mikilvægu hlutverki þar sem þeim er ætlað að draga úr líkum á hagsmunaárekstrum og stuðla að auknu réttaröryggi. Hins vegar verður að gæta þess að sú hætta getur fylgt mjög ströngum hæfisskilyrðum að þeir sem mesta þekkingu og reynslu hafa á hlutaðeigandi sviði verði útilokaðir frá því að gegna opinberu starfi.

Þessi sjónarmið tengjast því fyrirkomulagi sem viðhaft er við skipan gjafsóknarnefndar. Ráðherra dómsmála skipar þrjá lögfræðinga í gjafsóknarnefnd og skal einn nefndarmaður skipaður eftir tilnefningu Lögmannafélags Íslands en annar eftir tilnefningu Dómarafélags Íslands, sbr. 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Með þessu fyrirkomulagi er leitast við að tryggja að til grundvallar ákvörðun dómsmálaráðherra um hvort fallast eigi á beiðni um gjafsókn eða synja henni liggi nægileg sérþekking á sviði dómsmála til að meta hvort beiðni uppfylli skilyrði laga um gjafsókn. Að meginstefnu er val ráðherra og tilnefningaraðila á þeim mönnum sem eru skipaðir í gjafsóknarnefnd komið undir frjálsu mati þeirra. Vali þeirra eru þó settar skorður bæði af settum ákvæðum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Þannig verða nefndarmenn t.d. að uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem gilda um hlutaðeigandi nefndar­starf. Stjórnvaldi, sem fer með veitingarvald, ber ávallt að gæta þess að þeir sem tilnefndir hafa verið uppfylli almenn hæfisskilyrði til setu í umræddri nefnd ella ber því að leita eftir nýrri tilnefningu.

Hvað atvik í þessu máli varðar þá tek ég undir með ráðuneytinu að ekki er ástæða til að ætla að forseti Landsréttar verði í störfum sínum í gjafsóknarnefnd oft vanhæfur til meðferðar einstakra mála samkvæmt þeim vanhæfisástæðum sem kveðið er á um í 3. gr. stjórnsýslulaga eða að tengsl þessara starfa valdi því sjálfkrafa að hann geti ekki talist hæfur til að fjalla um mál í nefndinni. Þar kemur m.a. til að almennt er sótt um gjafsókn í aðdraganda þess að mál er höfðað, þó kunnugt sé um að umsókn sé fyrst lögð fram við meðferð máls fyrir dómi. Því er unnt að ganga út frá því að forseti Landsréttar hafi almennt ekki haft aðkomu að máli í starfi sínu á vettvangi dómstólanna þegar beiðni um gjafsókn kemur til kasta gjafsóknarnefndar.

Þrátt fyrir að ekki séu slík tengsl á milli starfa forseta Lands­réttar og gjafsóknarnefndar verður ekki framhjá því litið að bæði störfin eru mikilvægur liður í að tryggja að stjórnarskrárvarinn réttur borgaranna til aðgengis að dómstólum sé raunhæfur og virkur. Gjafsóknar­nefnd er m.a. falið að leggja mat á hvort málstaður umsækjanda um gjafsókn gefi „nægilegt tilefni“ til málshöfðunar eða málsvarnar, sbr. 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 og reglugerð nr. 45/2008. Þrátt fyrir að forseti Landsréttar sé skipaður dómari og sé sem slíkur sjálfstæður í dómstörfum sínum eins og aðrir dómarar réttarins, sbr. 61. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 1. mgr. 43. gr. laga nr. 50/2016, um dómstóla, þarf að hafa í huga að hann fer með yfirstjórn réttarins og ber dómurum að hlíta boði hans um önnur atriði varðandi störf sín en meðferð og úrlausn máls, sbr. 2. mgr. 43. gr. laga nr. 50/2016. Í 2. mgr. 22. gr. sömu laga segir nánar um hlutverk forseta Lands­réttar að hann fari með yfirstjórn réttarins og beri ábyrgð á rekstri hans og fjárreiðum og stýri m.a. þeirri starfsemi Landsréttar sem sé ekki hluti af meðferð máls fyrir dómi sem og skipti verkum milli dómara og annarra starfsmanna. Þá kemur fram að honum beri að fylgjast með störfum dómara og annarra starfsmanna og komi að öðru leyti fram út á við í þágu dómstólsins og sé í fyrirsvari um sérstök málefni hans. Forseti úthlutar málum og ákveður hver skuli taka sæti dómsformanns hverju sinni, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 50/2016. Við úthlutun mála skal forseti gæta þess að starfsálag dómara verði svo jafnt sem auðið er en eftir föngum skuli leitast við að tilviljun ráði hvaða dómari fái mál til meðferðar. Auk þess ber að hafa í huga að staða forseta Lands­réttar er jafnframt áhrifastaða, bæði innan dómskerfisins og út á við gagn­vart borgurunum, enda kemur forseti réttarins fram út á við í þágu dómstólsins, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 50/2016.

Vegna þess tilviks sem er hér er til umfjöllunar er ástæða til að minna á að þar hefur einstaklingur sem gegnir æðstu stjórnunarstöðu við eina millidómstól landsins verið skipaður í stjórnsýslunefnd á vegum framkvæmdarvaldsins til að láta í té umsagnir um hvort af hálfu ríkisins skuli veitt gjafsókn til reksturs dómsmáls þar sem jákvæð umsögn nefndarinnar er skilyrði fyrir því að ráðherra geti veitt gjafsóknina. Stjórnskipun Íslands byggir á aðgreiningu milli þriggja þátta ríkis­valdsins, þ.e. löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds, og þannig er borgurunum m.a. tryggður réttur til að leita til óháðra dómstóla ef þeir telja að löggjafinn eða framkvæmdarvaldið hafi með ákvörðunum sínum og athöfnum skert réttindi þeirra eða valdið þeim t.d. fjártjóni, sbr. jafnframt 60. og 70. gr. stjórnarskrárinnar. Frá sjónarhóli þess eftir­lits sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa með starfi stjórn­sýslunnar og þar með framkvæmdarvaldsins er það afstaða mín að þeir sem taka ákvarðanir innan framkvæmdarvaldsins, m.a. um val á einstaklingum til setu í nefndum sem sinna ákvarðanatöku og til að sinna verkefnum í þágu þess, eigi almennt að taka mið af þessari stöðu til skapa ekki óvissu meðal borgaranna um aðskilnað milli framkvæmdar­valds og dómsvalds og þar með viðhalda því trausti sem þarf að ríkja hjá borgurunum, sér­staklega gagnvart því að dómstólar og þeir sem koma að dómstörfum þar séu óháðir.

Ég tel af þessu tilefni rétt að benda á að við val á nefndarmönnum í stjórnsýslunefndir kann í ljósi þeirra traustssjónarmiða sem búa að baki hæfisreglum stjórnsýslulaga að vera æskilegt að gera ríkari kröfur til almenns hæfis þeirra en samkvæmt grundvallarreglunni um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 12. desember 1995 í máli nr. 999/1994 (SUA 1995:497) og til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 377. Í samræmi við það árétta ég að með hliðsjón af markmiðum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttarins er markmið grundvallarreglunnar um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum ekki aðeins að stuðla að því að rétt niðurstaða fáist í hvert mál, heldur jafnframt að undirbyggja og viðhalda trausti borgaranna á stjórnsýslunni. Í því sambandi kann að skipta máli hvaða stöðu nefndarmenn, sem taka afstöðu til máls sem borgararnir hafa lagt fyrir stjórnsýsluna, gegna að aðalstarfi.

Ég bendi á að í máli þessu var raunin sú að einstaklingur, sem gegnir jafnframt stöðu forseta Landsréttar, hafði lýst þeirri afstöðu á vettvangi gjafsóknarnefndar að umsækjandi hefði ekki nægilegt tilefni til málshöfðunar eða að málstaður hans sé bersýnilega haldlítill. Eins og athugasemdir þess sem leitaði til mín bera með sér getur staða sem þessi haft áhrif á það traust sem nefndin nýtur almennt út á við, og til viðbótar koma síðan áðurnefnd sjónarmið um stöðu eða traust sem borgararnir þurfa að geta vænst gagnvart dómstólum og málsmeðferð þeirra. Þrátt fyrir að ég telji mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við að forseti Landsréttar eigi sæti í gjafsóknarnefnd þá tel ég að atvik í þessu máli sem hér hafa verið rakin varpi ljósi á þau álitaefni sem geta komið upp gagnvart hæfi nefndarmanna þegar skipan mála er með þessum hætti. Sú staða endurspeglar jafnframt mikilvægi þess að hafa þau traustssjónarmið sem búa að baki hæfisreglum stjórn­sýslu­réttar í huga við skipan nefndarmanna í opinberar nefndir, þ. á m. kann að koma til skoðunar hvort aðalstarf einstaklins sé í slíkum tengslum við starf viðkomandi nefndar að það kunni að draga úr trausti borgaranna í garð stjórn­sýslunnar og gera þurfi auknar kröfur til hæfis við slíkar aðstæður. Ég minni á að það að stjórnvöld fylgi vönduðum stjórn­sýslu­háttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er líka ætlað að viðhalda og skapa traust á starfi stjórn­sýslunnar hjá borgurunum. Auk þess koma vandaðir stjórnsýsluhættir að ýmsu leyti til fyllingar á þeim lagareglum sem settar hafa verið.

Í samræmi við niðurstöðu mína í kafla IV.2 hér að framan tel ég ekki tilefni til að ganga lengra að sinni en að koma framangreindum ábendingum á framfæri við dómsmálaráðherra og beini því til ráðherra og ráðuneytis hans að hafa þær framvegis í huga þegar skipaðir eru nefndar­menn í stjórnsýslunefndir. Ég tek að lokum fram að það hefur ekki verið hluti af athugun minni hvaða áhrif störf forseta Landsréttar í gjaf­sóknar­nefnd hafi á hæfi hans til að koma að meðferð mála á vettvangi Landsréttar, bæði sem dómari og forseti réttarins, enda falla álitaefni þar að lútandi ekki undir starfssvið umboðsmanns.

   

V Niðurstaða

Tilefni þessa álits er kvörtun einstaklings þar sem gerðar voru athugasemdir við synjun dómsmálaráðherra á beiðni hans um gjafsókn vegna málsóknar sem varðaði rekstur söfnunarkassa og happdrættisvéla á grund­velli leyfa sem ráðherra gefur út. Þar voru m.a. sett fram sjónarmið um hæfi dómsmálaráðherra og nefndarmanna í gjafsóknarnefnd til að afgreiða beiðni hans um gjafsókn í ljósi þess að málsóknin beindist að ráðherranum fyrir hönd íslenska ríkisins vegna málefnis sem heyrir undir ráðuneyti hans. Auk þess voru gerðar athugasemdir við að forseti Landsréttar skuli eiga sæti í gjafsóknarnefnd.

Kvörtunin varð mér tilefni til að taka til athugunar og óska eftir viðhorfi dómsmálaráðherra til álitaefna um hæfi í stjórnsýslunni. Hafði ég þá einkum í huga að draga fram með almennum hætti aðstæður sem geta skapast í stjórnsýslukerfinu þegar stjórnvald sem er bært að taka af­stöðu til máls hefur áður komið að þeim atvikum sem liggja til grund­vallar málinu við rækslu annarra verkefna sinna eða hefur að öðru leyti sérstök tengsl við efni málsins. Við slíkar aðstæður reynir á atvik þar sem sama stjórnvaldi hefur með lögum verið falið að fara með tvö eða fleiri verkefni sem skarast með þessum hætti. Í skýringum til mín hefur dómsmála­ráðuneytið lýst þeirri afstöðu að vegna aðkomu gjafsóknarnefndar að meðferð þessara mála verði ekki séð að um ósamrýmanleg verkefni sé að ræða.

Þrátt fyrir að ég hafi ekki talið tilefni til að fjalla um hvort synjun dómsmálaráðuneytisins á gjafsóknarbeiðni þess sem leitaði til mín hafi verið í samræmi við lög eða að öðru leyti um athafnir stjórn­valda í máli hans hafa atvik málsins gefið mér tilefni til að vekja athygli dómsmálaráðuneytisins á álitaefnum sem geta komið upp í störfum ráðherra og ráðuneytisins og hvernig þau horfa við gagnvart reglum um hæfi til ákvörðunartöku í stjórnsýslunni samkvæmt íslenskum rétti. Með hlið­sjón af framangreindum sjónarmiðum, sem nánar er gerð grein fyrir í álitinu, eru það tilmæli mín til dómsmálaráðherra og ráðuneytis hans að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum við úrlausn mála sem lúta að veitingu gjafsóknar þar sem fyrir liggur að ætlunin er að stefna dómsmálaráðherra til fyrirsvars vegna ákvarðana eða málefnis sem hann fer jafnframt með sem ráðherra.

Í ljósi þeirra almennu sjónarmiða sem rakin hafa verið í álitinu um lagalega stöðu þessara mála tel ég jafnframt rétt að senda forsætis­ráðherra, sem fer almennt með málefni stjórnarfars, þ.m.t. stjórn­sýslulögin, álit þetta og þá með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort rétt sé að huga að breytingum á lögum af þessu tilefni. Þá er afrit af áliti þessu jafnframt sent ráðherra sveitarstjórnarmála þar sem mörg þeirra tilvika sem ég hef staldrað við í þessu sambandi hafa verið á sviði sveitarstjórnarmála, s.s. við framkvæmd skipulags- og byggingarmála. Þau álitaefni sem rakin hafa verið í þessu áliti geta haft almenna þýðingu um hvernig staðið verður til framtíðar að laga­reglum og framkvæmd mála þar sem reynt getur á hæfisreglur stjórnsýslu­réttar. Það getur því komið í hlut þessara ráðherra að hafa frumkvæði að því að kalla önnur ráðuneyti að umfjöllun um þessi mál verði viðtaka þessara ráðherra á álitinu þeim tilefni til þess að huga að breytingum á lögum.

Í álitinu er jafnframt fjallað almennt um hæfi nefndarmanna í opin­berum nefndum, einkum með hliðsjón af álitaefnum sem geta komið upp um hæfisreglur stjórnsýsluréttar í tengslum við samspil aðalstarfa nefndarmanna við störf þeirra í slíkum nefndum. Af því tilefni tel ég rétt að benda á að við val á nefndarmönnum í stjórnsýslunefndir kann í ljósi þeirra traustssjónarmiða sem búa að baki hæfisreglum stjórn­sýslulaga að vera æskilegt að gera ríkari kröfur til almenns hæfis þeirra en samkvæmt grundvallarreglunni um almennt hæfi nefndarmanna í opin­berum nefndum, eins og nánar er rakið í álitinu. Þrátt fyrir að ég telji mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að forseti Landsréttar eigi sæti í gjafsóknarnefnd tel ég að atvik í þessu máli varpi ljósi á þau álitaefni sem geta komið upp gagnvart hæfi nefndarmanna þegar skipan mála er með þessum hætti. Í álitinu er í því sambandi bent á að sérstaklega þurfi að hafa í huga að með aðgreiningu milli þriggja þátta ríkisvaldsins sé borgurunum m.a. tryggður réttur til að leita til óháðra dómstóla ef þeir telja að löggjafinn eða framkvæmdarvaldið hafi með ákvörðunum sínum og athöfnum skert réttindi þeirra eða valdið þeim fjártjóni. Frá sjónarhóli þess eftirlits sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa með starfsemi stjórnsýslunnar, og þar með framkvæmdar­valdsins, er sú afstaða mín sett fram að þeir sem taka ákvarðanir innan framkvæmdarvaldsins eigi almennt að taka mið af þessari stöðu til að skapa ekki óvissu meðal borgaranna um aðskilnað milli framkvæmdarvalds og dómsvalds. Sú staða endurspeglar jafnframt mikilvægi þess að hafa þau traustssjónarmið sem búa að baki hæfisreglum stjórnsýsluréttar í huga við skipan nefndarmanna í opinberar nefndir. Í samræmi við niður­stöðu mína að öðru leyti tel ég ekki tilefni til að ganga lengra að sinni en að koma tilteknum ábendingum á framfæri við dómsmálaráðherra og beini því til ráðherra og ráðuneytis hans að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu að þessu leyti framvegis í huga þegar skipaðir eru nefndar­menn í stjórnsýslunefndir.

   

---

   

Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá dómsmálaráðuneytinu kom fram að ráðuneytið hefði hefði tekið ábendingar umboðsmanns um svokallað stofnanavanhæfi við afgreiðslu gjafsóknarmála til skoðunar og muni taka athugasemdirnar til greina. Þá hafi ráðuneytið sent gjafsóknarnefnd álitið til upplýsingar sem og Dómarafélagi Íslands sem tilnefndi forseta Landsréttar í gjafsóknarnefnd.

Í bréfi frá forsætisráðuneytinu kemur fram að vinna við endurskoðun á stjórnsýslulögum standi yfir og verði ábendingar umboðsmanns á meðal þeirra atriða sem tekin verði til skoðunar í tengslum við mögulegar breytingar á lögunum.

Í bréfi frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kom fram að enn sem komið er hefði álitið ekki orðið tilefni til viðbragða eða ráðstafana þar á bæ en ráðuneytið hefði sjónarmiðin framvegis í huga.