Málefni fatlaðs fólks. Sveitarfélög. Húsnæðismál. Stjórnvaldsákvörðun. Aðild. Stjórnsýslukæra.

(Mál nr. 9963/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála sem hafði vísað frá kæru hennar vegna ákvörðunar Reykjavíkurborgar um úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Umsókn A hafði verið samþykkt en hún verið á bið­lista eftir húsnæði í nokkur ár. A hafði síðan verið tilnefnd í tiltekið búsetuúrræði, eins og fleiri umsækjendur á biðlista, en því úthlutað til annars einstaklings og kærði hún þá ákvörðun til nefndarinnar. Í úrskurði nefndarinnar var einkum byggt á því að ekki lægi fyrir endanleg stjórnvaldsákvörðun í máli A sem væri kæranleg þar sem hún væri enn á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði.  Ekki hefði verið tekin ákvörðun sem hefði leitt mál hennar til lykta. Athugun umboðsmanns beindist að framangreindri afstöðu nefndarinnar og þar með hvort frávísun nefndarinnar á kæru A hefði verið í samræmi við lög. Þar reyndi einkum á hvort A hefði átt aðild að því máli sem lauk með úthlutun á tilteknu húsnæðisúrræði og þar með þeirri ákvörðun sem hún kærði til nefndarinnar.

Umboðsmaður rakti ákvæði laga og reglna um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk sem mæla fyrir um skyldur sem hvíla á sveitarfélögum á því sviði. Með hliðsjón af því að úthlutun um sértækt húsnæðisúrræði væri stjórnvaldsákvörðun  tók hann fram að við úrlausn um það hvort einstaklingur yrði talinn aðili tiltekins máls yrði að leggja heildstætt mat á hagsmuni og tengsl viðkomandi við úrlausn málsins. Umsækjendur sem kæmu til greina í tiltekið húsnæði, en yrðu ekki fyrir valinu, kynnu að hafa slíka hagsmuni af úrlausn þess að játa yrði þeim aðild að því. Í slíkum málum reyndi á þær lögbundnu skyldur sem hvíldu á sveitarfélögum um þjónustu við fatlað fólk og hvernig staðið væri að endanlegri afgreiðslu á umsókn þeirra um húsnæðisúrræði sem þegar hefði verið samþykkt. Að því virtu væri það í samræmi við þær skyldur sem hvíla á sveitarfélögum að tryggt væri að málsmeðferð í tengslum við slíkar úthlutanir væri í samræmi við lög.  Réttaröryggissjónarmið mæltu því með því að þeir sem hefðu fengið umsóknir sínar samþykktar, og gerð hefði verið tillaga um að koma skyldu til greina í tiltekið húsnæði, ættu aðild að slíkum málum. Þeir gætu þar með m.a. fengið upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum mat og samanburður á umsækjendum hefði byggst, komið sjónarmiðum sínum á framfæri við undirbúning ákvörðunarinnar og látið reyna á niðurstöðuna hjá æðra settu stjórnvaldi. Ef eingöngu þeir sem fengju jákvæða niðurstöðu gætu fengið slíkar ákvarðanir endurskoðaðar væri ekki gætt nægjanlega að réttaröryggi annarra umsækjenda sem hefðu hagsmuni af því hvernig staðið væri að undirbúningi og töku slíkra ákvarðana.

Var það niðurstaða umboðsmanns að A hefði, eftir að gerð var tillaga um hana í tiltekið húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg, átt aðild að því stjórnsýslumáli sem lauk með stjórnvalds­ákvörðun um úthlutun þess á fundi velferðarsviðs borgarinnar til annars umsækjanda og þar með getað kært málið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Var það því álit umboðsmanns að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í máli A, þar sem kæru hennar var vísað frá, hefði ekki verið í samræmi við lög. Beindi umboðsmaður því til nefndarinnar að hún tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hefðu verið í álitinu. Jafn­framt beindi hann því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu. Umboðsmaður sendi einnig Reykjavíkurborg afrit af álitinu til upplýsinga með það í huga að tekin yrði afstaða til þess hvort tilefni væri til að taka almennt verklag sveitarfélagsins við úthlutun sértækra húsnæðis­úrræða til skoðunar.

 

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. janúar 2019 leitaði réttindagæslumaður fatlaðs fólks, f.h. A, til mín og kvartaði yfir niðurstöðu úrskurðar­nefndar velferðarmála, dags. 15. nóvember 2018, í máli nr. 215/2018. Með úrskurði nefndarinnar var kæru hennar vegna máls­meðferðar Reykja­víkur­­borgar í tengslum við ákvörðun um úthlutun í sértækt húsnæðis­­úrræði frá 20. mars 2018 vísað frá. Umsókn A um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg hafði verið samþykkt árið 2014 en hún sett á bið­lista. Hún hafði síðan verið tilnefnd í umrætt búsetuúrræði en því úthlutað til annars einstaklings. Í úrskurði nefndarinnar var vísað til þess að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál, yrði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefði verið til lykta leitt. Ekki lægi fyrir endanleg stjórnvaldsákvörðun í máli hennar sem væri kæranleg þar sem hún væri enn á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði og því hefði ekki verið tekin endanleg ákvörðun í máli hennar.

Í kvörtuninni er gerð athugasemd við niðurstöðu úrskurðar­nefndarinnar og þar með að A, sem hafði verið tilnefnd af þjónustu­mið­stöð Reykjavíkurborgar á lista umsækjenda sem gæti komið til greina í umrætt húsnæði, gæti ekki kært ákvörðunina til nefndarinnar. Er þar einkum byggt á að Reykjavíkurborg þurfi að fylgja máls­meðferðar­­reglum stjórnsýsluréttar við val á einstaklingum til slíkra búsetu­úrræða og veita eigi þeim sem komi til greina færi á að kæra niður­stöðuna. Bent er á að niðurstöður í slíkum málum séu ekki kynntar eða rökstuddar og ekkert gagnsæi sé því um hvernig valið fari fram. Ekki sé t.d. hægt að meta hvort jafnræðis hafi verið gætt við valið eða veittur andmælaréttur eða rökstuðningur. Þá sé óljóst hvort gætt sé að hæfi þeirra starfsmanna sem koma að valinu.

Athugun mín á málinu hefur einkum beinst að framangreindri afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og þar með hvort frávísun nefndarinnar á kæru A hafi verið í samræmi við lög. Þar reynir einkum á hvort hún hafi átt aðild að því máli sem ráðið var til lykta með úthlutun á tilteknu sértæku húsnæðisúrræði og þar með þeirri ákvörðun sem hún kærði til nefndarinnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. október 2020.

  

II Málavextir

A sótti um sértækt húsnæðisúrræði, fyrir 18 ára og eldri, 15. október 2013 hjá þjónustumiðstöð Reykjavíkurborgar í því hverfi sem hún á lögheimili. Með bréfi, dags. 11. febrúar 2014, tilkynnti þjónustu­miðstöðin henni að fjallað hefði verið um umsókn hennar og hún samþykkt á biðlista. Auk þess var í bréfinu vakin athygli á nauðsyn þess að vera í reglulegu sambandi við viðkomandi þjónusturáðgjafa vegna umsóknarinnar og að enn fremur væri mikilvægt að gerð væri grein fyrir því ef aðstæður breyttust sem gætu haft áhrif á stöðu umsóknarinnar. Af gögnum málsins má ráða að A þurfi vegna fjölfötlunar sinnar á mikilli aðstoð að halda við allar daglegar athafnir. Hún hafi búið hjá móður sinni sem henti ekki vel, m.a. vegna aðgengismála, þar sem þær búa í lyftulausri blokk og A eigi í miklum erfiðleikum með að komast upp stiga.

Aðstandandi A fékk upplýsingar 10. janúar 2018 um að taka ætti umsókn hennar fyrir og óskað var eftir nýju læknisvottorði frá henni. Vísað var til þess að fáar íbúðir væru í boði og velja ætti úr 44 einstaklingum sem væru á biðlista. Þessar upplýsingar voru áréttaðar með tölvupósti ráðgjafans 26. febrúar 2018 og aftur 5. mars og þá minnt á að senda læknis­vottorðið þar sem ráðgjafinn þyrfti að skila inn til­nefningu 16. mars. Fyrir liggur jafnframt mats- og þarfagreining vegna umsóknarinnar, dags. 15. mars 2018. Umsókn hennar var tilnefnd vegna úthlutunar í sértækt húsnæðisúrræði á úthlutunarfundi hjá Reykjavíkur­borg 20. mars 2018 þar sem tilteknum íbúðum var úthlutað. Af gögnum málsins má ráða að A hafi í kjölfarið fengið upplýsingar um að hún hafi ekki orðið fyrir valinu.

Réttindagæslumaður A kærði ákvörðun Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndar velferðarmála 20. júní 2018. Var þar einkum byggt á því að málsmeðferð Reykjavíkurborgar hefði ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýslulaga, m.a. um andmælarétt og birtingu ákvörðunar, og gerðar athugasemdir við að ekki hefði verið tekið tillit til aðstæðna A við úthlutunina. Bent var á að engin gögn væru í málinu og niðurstaða þess hefði ekki verið birt A skriflega. Þar sem mörg ár gætu liðið þar til næst yrði tekin ákvörðun um úthlutun á slíku húsnæði væri mikilvægt að málsmeðferðin væri í samræmi við lög og að hafið væri yfir allan vafa að rétt ákvörðun hefði verið tekin.

Í umsögn Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. september 2018, kemur fram að þegar sértæk húsnæðisúrræði komi til úthlutunar hjá úthlutunarteymi þá tilnefni hver þjónustumiðstöð um sig einn einstakling í umrætt húsnæði auk annars einstaklings til vara. Tilnefning sé uppástunga að einstaklingi í húsnæði sem eigi síðar eftir að fá efnislega meðferð á sérstökum fundi. Hver þjónustumiðstöð taki ákvörðun um það hvaða einstaklingur á biðlista þjónustu­miðstöðvarinnar sé talinn í brýnustu þörf fyrir það úrræði sem verið sé að tilnefna í. Þjónustumiðstöðvar forgangsraði málum hjá sér og við forgang mála sé horft til þess úrræðis sem verið sé að tilnefna í og til þess stuðnings og þjónustu sem úrræðið veiti. Í því samhengi sé meðal annars horft til þess hvort umrætt húsnæðisúrræði geti komið til móts við þarfir við­komandi til að lifa sjálfstæðu lífi. Tilnefningum í sértæk húsnæðis­úrræði sé því forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa umsækjenda og aðstæðna þeirra sem séu á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg.

Í umsögn Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar segir jafn­framt:

„Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldsákvörðun ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýslu­valds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Í ljósi þessa er ákvörðun um úthlutun félagslegs húsnæðis stjórnvaldsákvörðun, sbr. 3. mgr. 15. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur.

Ákvörðun um tilnefningu á einstaklingi í félagslegt leigu­húsnæði getur hins vegar ekki talist til stjórnvalds­ákvörðunar þar sem slík ákvörðun bindur ekki enda á málið og kveður ekki á bindandi hátt um rétt eða skyldur einstaklings. Tilnefning í húsnæði veitir engan efnislegan rétt heldur er aðeins um að ræða uppástungu að einstaklingi í húsnæði sem á síðar eftir að fá efnislega meðferð á sérstökum fundi. Tilnefning er því aðeins liður í framkvæmd á úthlutun félagslegrar íbúðar sem lýkur með formlegri úthlutun á félagslegu húsnæði sem telst til stjórnvalds­ákvörðunar. Tilnefning í húsnæði telst þannig ekki til bindandi úrlausnar í tilteknu máli. Þeir einstaklingar sem eru tilnefndir en fá ekki úthlutað eiga áfram gilda umsókn og eru áfram á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði.“ 

Í niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði hennar í máli A frá 15. nóvember 2018 segir eftirfarandi:

„Kærð er málsmeðferð Reykjavíkurborgar í tengslum við úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði.

Samkvæmt 5. gr. a laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er fötluðum einstaklingi heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Til þess að úrskurðar­nefndin geti tekið kæru til efnislegrar meðferðar þarf því að liggja fyrir stjórnvaldsákvörðun. Um stjórnvaldsákvörðun er einungis að ræða hafi stjórnvald tekið ákvörðun um rétt eða skyldu tiltekins aðila í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Ákvarðanir sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins, svokallaðar formákvarðanir, verða því ekki kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Kærandi er á biðlista eftir sér­tæku húsnæðisúrræði og því hefur ekki verið tekin endanleg ákvörðun í máli hennar.“

Úrskurðarnefndin reifaði jafnframt undantekningar frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. 4. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 19. gr. stjórn­sýslulaga, þar sem fjallað væri um tvenns konar ákvarðanir um málsmeðferð sem heimilt væri að kæra áður en stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin í málinu og tók fram að að mati nefndarinnar lyti kæran ekki að þeim undantekningum. Að því virtu væri það mat úrskurðarnefndarinnar að málið væri ekki tækt til efnismeðferðar. Kærunni var þar með vísað frá úrskurðarnefndinni. 

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Úrskurðarnefnd velferðarmála var ritað bréf 27. febrúar 2019 þar sem óskað var eftir að úrskurðarnefndin skýrði nánar þá afstöðu sína að ákvörðun um að úthluta A ekki tilteknu húsnæði á úthlutunarfundi, þar sem umsókn hennar hafði verið tilnefnd og því í hópi þeirra sem komu til greina, hefði ekki verið stjórnvaldsákvörðun. Þar kom fram að af úrskurði nefndarinnar væri ljóst að nefndin teldi að í málinu hefði ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun sem beint var að A. Í málinu reyndi því á hvers eðlis umrædd ákvörðun væri gagnvart henni og á aðild hennar að stjórnsýslumáli því sem lauk með ákvörðun um úthlutun húsnæðis umrætt sinn.

Svar úrskurðarnefndarinnar barst með bréfi, dags. 22. mars 2019. Í bréfinu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar áréttuð. Síðan segir:

„Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi um sértækt húsnæðis­úrræði með umsókn, dags. 15. október 2013. Þann 11. febrúar 2014 var kæranda tilkynnt að fjallað hefði verið um umsókn hennar og hún samþykkt á biðlista. Samkvæmt skýringum Reykjavíkurborgar er úthlutunarferlið með þeim hætti að hver þjónustumiðstöð tilnefnir einn einstakling og einn til vara í það húsnæði sem er til úthlutunar hverju sinni. Sá einstaklingur er tilnefndur sem er í brýnustu þörf fyrir það úrræði sem er verið að tilnefna í og til þess stuðnings og þjónustu sem úrræðið mun veita. Kærandi hefur tvívegis verið tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði, 20. mars 2018 og 14. ágúst 2018, en í bæði skiptin var það mat úthlutunarfundar að aðrir einstaklingar væru í brýnni þörf fyrir húsnæði og þann stuðning sem úrræðið veitir.

Kærandi var því einungis tilnefnd af sinni þjónustumiðstöð og fór þar í hóp einstaklinga sem voru í sömu stöðu, þ.e. að bíða eftir húsnæðisúrræði. Tilnefningin sem slík er liður í því ferli að fá úthlutað húsnæðisúrræði. Þegar úthlutun er lokið standa nokkrir einstaklingar eftir sem halda þó áfram að vera á biðlista eftir húsnæði, í þessu tilviki var kærandi ein af þeim sem fékk ekki úthlutað húsnæði að svo stöddu. Málinu er því ekki lokið gagnvart henni.

Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem bindur enda á tiltekið stjórnsýslumál, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ætla mætti að málinu sé fyrst lokið þegar tekin hefur verið ákvörðun um að úthluta kæranda íbúð, þar sem beiðni umrædds aðila snýr að því. Tilnefning sem slík er því einungis liður í ferli við úthlutun húsnæðisúrræðis, en bindur ekki enda á mál þeirra sem eru tilnefndir.“

Mér bárust athugasemdir A 29. apríl 2019 og viðbótar­athugasemdir vegna málsins 7. nóvember 2019. Viðbótargögn bárust frá Reykjavíkurborg 12. desember 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lög og reglur um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk

Á síðustu árum hefur fötluðu fólki verið búin aukin réttarvernd á grund­velli fjölþjóðlegra samninga og í lögum sem m.a. leggja áherslu á að virðing sé borin fyrir sjálfsákvörðunarrétti fatlaðs fólks og að það ráði búsetu sinni. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi lög nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna var að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Þá var í 1. mgr. 10. gr. laganna mælt fyrir um að fatlað fólk skyldi eiga kost á félagslegri þjónustu sem gerði því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur væri. Í 2. mgr. kom fram að sveitarfélag eða sveitarfélög sem stæðu saman að þjónustusvæði skyldu tryggja að framboð á húsnæðis­úrræðum skv. 1. mgr. væri til staðar jafnframt því að veita þjónustu skv. 1. mgr.

Reglugerð nr. 370/2016, um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, var sett með stoð í lögum nr. 59/1992, sbr. breytingareglugerð nr. 1039/2018 sem tók gildi 7. nóvember 2018 og þá eftir að atvik þessa máls áttu sér stað. Reglugerðin frá 2016 tekur til húsnæðisúrræða fyrir fatlað fólk 18 ára og eldra og markmið hennar að fatlað fólk geti búið í viðeigandi húsnæði í samræmi við þarfir sínar, m.a. vegna fötlunar. Þar er sértækt húsnæðisúrræði skilgreint svo: „Íbúðarhúsnæði sem gert hefur verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks.” Með breytingunni frá 2018 var bætt við ákvæðum um biðlista, röðun á biðlista, samráð og úrræði á biðtíma.

Þegar úthlutun fór fram á fundi hjá Reykjavíkurborg í mars 2018, þar sem umsókn A hafði verið tilnefnd og kom til mats vegna tiltekins sértæks húsnæðisúrræðis, voru í gildi reglur Reykjavíkur­borgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsa­leigu­­bætur í Reykjavík. Reglurnar voru samþykktar í félagsmálaráði borgarinnar 18. febrúar 2004 og í borgarráði 24. febrúar 2004. Þær tóku gildi 1. mars 2004, en hefur a.m.k. verið breytt alls nítján sinnum síðan, síðast með breytingum samþykktum í velferðarráði 6. apríl 2017 og í borgarráði 27. apríl sama ár.

Í II. kafla reglnanna var fjallað um mat á aðstæðum umsækjanda og hvaða skilyrði hann þurfi að uppfylla til að umsókn verði metin gild, sbr. 4. og 5. gr. Þá var fjallað um forgangsröðun umsókna í 6. gr. þar sem fram kom að fullnægði umsækjandi skilyrðum röðuðust umsóknir „í forgangsröð eftir ákveðnum matsviðmiðum“ sem nánar voru rakin í fylgi­skjali, þar sem m.a. var höfð hliðsjón af núverandi húsnæðis­aðstæðum, heilsufari, félagslegum aðstæðum og tekjum. Við lok greiningar væru reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig og útkoman skráð á biðlista sem hafður væri til hliðsjónar við úthlutun húsnæðis. Í V. kafla var fjallað um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis þar sem sagði:

„Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fer fram á sérstökum fundi þar sem Félagsbústaðir hf. eiga áheyrnarfulltrúa. Úthlutanir eru lagðar fyrir velferðarráð (áður félagsmálaráð) til stað­festingar.

Ákvörðun um úthlutun húsnæðis er tilkynnt umsækjanda skrif­lega.

Ákvörðun um úthlutun er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Nýjar reglur hafa nú tekið við, reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, samþykktar á fundi velferðarráðs 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs 2. maí 2019. Í III. kafla þeirra er fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk og í VI. kafla er fjallað um forgangsröðun og úthlutun. Þar segir m.a. að við úthlutun húsnæðis fyrir fatlað fólk skuli jafnframt taka mið af þjónustuþörf með hliðsjón af því húsnæði sem í boði er og samsetningu íbúa á viðkomandi heimili, sbr. 20. gr.

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var jafnframt í gildi verklag varðandi ferli umsókna og úthlutunar í sértæk húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá júní 2011. Þar var m.a. fjallað um úthlutunarteymi sértækra húsnæðis­úrræða í III. kafla og hlutverk tengi­liða þjónustumiðstöðva gagnvart úthlutunarteymi. Í V. kafla var fjallað um úthlutun þar sem áréttað var að slíkar ákvarðanir væru stjórnvalds­ákvarðanir, sbr. 3. mgr. 14. gr. Þá var nánar mælt fyrir um hvernig úthlutunarferlið skyldi vera í 16. gr. sem var útfært í stafliðum a)-h). Þar kom m.a. fram að eftir að laust rými losnaði væri send tilkynning til tengiliða þjónustumiðstöðva og óskað eftir tilnefningum. Tengiliðir þjónustumiðstöðva tilnefndu í málaskrá að lokinni umfjöllun fagfundar sem úthlutunarteymi færi yfir og forgangs­raðaði einum aðila. Þá var fjallað um hvernig staðið skyldi að tilkynningum um niðurstöðu úthlutunarfundarins.

Samandregið má segja að ferli mála við úthlutun sértækra húsnæðis­úrræða hjá Reykjavíkurborg sé með þeim hætti að þjónustu­miðstöðvum er tilkynnt um það þegar úrræði losnar til úthlutunar. Hefst þá málsmeðferð að frumkvæði velferðarsviðs sem miðar að því að taka stjórnvaldsákvörðun um úthlutun þessa tiltekna húsnæðis. Hér þarf að hafa í huga að lögum samkvæmt var það á árinu 2018 þegar atvik þessa máls áttu sér stað, og er, verkefni hlutaðeigandi sveitarfélags eða ákveðinna sveitarfélaga í samstarfi að tryggja framboð á húsnæðisúrræðum fyrir fatlað fólk í samræmi við þarfir þess. Það er jafnframt ljóst að í framkvæmd eru þau úrræði sem t.d. Reykjavíkurborg gat boðið upp á til að mæta þessu verkefni og þar með rétti hinna fötluðu til þjónustu takmörkuð um fjölda húsnæðis og viðkomandi húsnæði hentaði  þörfum þeirra sem sveitarfélagið hafði þegar samþykkt að uppfylltu hin almennu skilyrði til þess að koma til greina við úthlutun úrræða sem hverju sinni voru laus. Af þessu leiðir að það er hverju sinni úthlutun á tilteknu sértæku húsnæðisúrræði sem hefur í raun þýðingu um hver úr hópi þeirra sem valið stendur á milli fær í það sinn þau réttindi sem sveitarfélagið veitir til að mæta þessu lögbundna verkefni.

Það leiðir hins vegar af því sem áður sagði um takmarkaðan fjölda þeirra sértæku húsnæðisúrræða sem Reykjavíkurborg býður upp á til að mæta umræddum þörfum fatlaðs fólks, og mismunandi gerð þeirra miðað við þarfir hvers og eins, að áður en til úthlutunar á tilteknu húsnæðisúrræði kemur þarf að viðhafa ákveðna málsmeðferð og undirbúa ákvörðun í málinu. Fyrsti liður í þeirri málsmeðferð er að fara yfir umsókn og taka afstöðu til þess hvort hún uppfyllir þau skilyrði sem sett eru fyrir því að koma til greina við úthlutun. Sé slíkri umsókn hafnað er það stjórnvalds­ákvörðun gagnvart viðkomandi sem hann getur þá eftir atvikum kært til úrskurðarnefndar velferðarmála. Ef fallist er á að umsóknin uppfylli tilskilin skilyrði til þess að koma til greina við úthlutun bætist hún við þær umsóknir sem koma til frekari úrvinnslu hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi. Fari svo að einhver þeirra sem er á slíkum biðlista telji að dregist hafi óhæfilega að afgreiða mál hans á grundvelli hinnar samþykktu umsóknar er honum í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga tryggð leið til að kæra það til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Þegar kemur að því að tiltekið sértækt húsnæðisúrræði af því tagi sem hér er fjallað um getur komið til úthlutunar er farin sú leið hjá Reykjavíkurborg að kalla eftir tilnefningum frá þjónustumiðstöðvum í lausu íbúðirnar. Slíkar tilnefningar eru þá liður í að undirbúa úthlutunina og hjá hverri þjónustumiðstöð fer fram mat á þjónustuþörfum þeirra einstaklinga sem eru á biðlistanum með hliðsjón af því húsnæði sem í boði er og þá umfram það mat sem þegar hefur farið fram á umsóknum og almennum skilyrðum þegar tekin var ákvörðun um að samþykkja að fyrirliggjandi umsóknir færu á biðlista. Sú úrvinnsla umsókna sem tillögur þjónustumiðstöðvanna hljóða um felur ekki í sér endanlega ákvörðun stjórnvaldsins Reykjavíkurborgar um hver skuli fá úthlutað því tiltekna húsnæðisúrræði sem til úthlutunar er. Það vald er ekki hjá þjónustumiðstöðvunum. Ég geri því ekki athugasemdir við það sem kemur fram í afstöðu Reykjavíkurborgar og úrskurðarnefndar velferðarmála um hvaða þýðingu umræddar tilnefningar hafa með tilliti til mögulegrar stjórnsýslukæru enda verður að líta svo á að þeir sem eru ósáttir við að umsókn þeirra sé áfram að biðlista geti í þágu réttaröryggis síns farið áðurnefnda leið 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og kvartað yfir óhæfilegum drætti á afgreiðslu viðkomandi máls.

Álitamálið, sem eftir stendur í ljósi kvörtunarinnar, er hvers eðlis ákvörðun um hvaða umsækjandi úr hópi þeirra sem þjónustu­miðstöðvarnar hafa gert tillögu um vegna úthlutunar á tilteknu húsnæði skuli fá því úthlutað er, með tilliti til þess að kæruheimild til úrskurðar­nefndar velferðarmála er afmörkuð við stjórnvaldsákvarðanir.

2 Aðild að málum sem enda með stjórnvaldsákvörðun um úthlutun sértæks húsnæðisúrræðis

Sú ákvörðun sem A kærði til úrskurðarnefndar velferðarmála var tekin á sérstökum úthlutunarfundi í samræmi við reglur Reykjavíkur­borgar. Með þeirri ákvörðun tóku fundarmenn afstöðu til þess hver úr hópi þeirra sem tillögur þjónustumiðstöðvanna hljóðuðu um skyldi fá úthlutað tilteknu húsnæði og þá að undangengnu mati þeirra á þörfum og aðstæðum þeirra sem tillögur voru gerðar um að teknu tilliti til við­komandi húsnæðis. Niðurstaðan var sú að úthluta öðrum en A umræddu húsnæði. Í reglum Reykjavíkurborgar er tekið fram að ákvörðun um úthlutun húsnæðis sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það er hins vegar afstaða úrskurðarnefndarinnar að í þessu tilviki hafi aðeins verið tekin stjórnvaldsákvörðun í máli þess sem fékk úthlutað umræddu húsnæði enda séu aðrir þeir sem gerðar voru tillögur um og ekki fengu úthlutun enn á biðlista og það hafi því ekki verið teknar ákvarðanir í málum þeirra. Skilja verður þessa afstöðu nefndarinnar þannig að þeir sem gerð hafði verið tillaga um en fengu ekki úthlutun hafi ekki verið aðilar í merkingu stjórnsýslulaga að umræddu stjórnsýslumáli sem lauk með úthlutun á tilteknu húsnæði.

Með tillögum þjónustumiðstöðvanna hafði sá hópur umsækjanda sem til greina kom að velja úr verið afmarkaður. Þeir sem voru í hópnum höfðu því hagsmuni af því hvernig umsóknir þeirra og aðstæður yrðu metnar í innbyrðis samanburði. Ný gögn og upplýsingar af þeirra hálfu gátu líka skipt máli við það mat enda var t.d. í tilviki A leitað eftir nýju læknisvottorði af hálfu þjónustumiðstöðvar hennar í aðdraganda ákvörðunarinnar. Efni stjórnvaldsákvörðunarinnar var að taka ákvörðun um hver þeirra, sem gerð hafði verið tillaga um, skyldi fá úthlutað tilteknu húsnæði og þar með þá hagsmuni sem verið var að ráðstafa.

Þegar stjórnvald fær mál til meðferðar ber því þegar í upphafi að leggja mat á hvernig aðild að því er háttað enda getur meðferð málsins ráðist verulega af því. Hvorki í stjórnsýslulögum né öðrum lögum er mælt með almennum hætti fyrir um það hverjir teljast eiga aðild að stjórn­sýslumáli. Hugtakið hefur almennt verið skýrt á þann veg að eigi maður einstaklegra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls verði hann talinn aðili þess, sjá hér t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 167-174 og Máls­meðferð stjórnvalda. Reykjavík, 2019, bls. 39-43. Við úrlausn um það hvort einstaklingur verði talinn aðili tiltekins máls verður að leggja heildstætt mat á hagsmuni og tengsl viðkomandi við úrlausn málsins á grundvelli ofangreindra sjónarmiða. Það er því sjálfstætt athugunarefni hverju sinni hverjum eigi að játa aðild að tilteknu stjórnsýslumáli. Af framangreindu leiðir að stjórnvöld verða að gæta þess að skil­greina aðild ekki svo þröngt að hætta sé á að einhverjir þeir sem hafa slíkra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, að þeir eigi í raun að lögum að teljast aðilar að því og þar með njóta þeirrar réttar­stöðu samkvæmt stjórn­sýslu­reglum, fari á mis við þann rétt. Það sjónar­mið vegur enn þyngra ef stjórnsýslumál varðar veigamikla hagsmuni sem njóta sérstakrar viður­kenningar og verndar í lögum.

Í þessu máli reynir því á hvort játa eigi umsækjendum um sértækt húsnæðis­úrræði, sem við undirbúning úthlutunar á tilteknu húsnæði hefur verið gerð tillaga um að valið skuli á milli, aðild að máli sem lokið er með stjórnvaldsákvörðun um úthlutun á húsnæðinu. Er þá nauðsynlegt að horfa til þess hvort hagsmunir þeirra séu slíkir að þeir þurfi að njóta verndar þeirra réttaröryggis­reglna sem stjórnsýslulög kveða á um. Þrátt fyrir að ákvörðun um úthlutun tiltekins húsnæðisúrræðis færi á endanum þeim einstaklingi sem verður fyrir valinu þá hagsmuni sem í hlut eiga verður ekki framhjá því litið að aðrir umsækjendur sem koma til greina í tiltekið húsnæði kunna að hafa slíka hagsmuni af úrlausn málsins að þeir falli undir þá mælikvarða sem í stjórnsýslurétti eru taldir leiða til þess að játa verði þeim aðild að því. Þar þarf að hafa í huga að í málum sem þessum reynir á þær lögbundnu skyldur sem hvíla á sveitarfélögum um þjónustu við fatlað fólk og hvernig staðið er að endanlegri afgreiðslu á umsókn þeirra um húsnæðisúrræði sem þegar hefur verið samþykkt. Aðild að stjórnsýslumáli veitir þeim sem í hlut á m.a. ákveðna réttarvernd samkvæmt stjórnsýslulögum í formi þess að fá aðgang að gögnum máls, rétt til að koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin, rétt til rökstuðnings og leita endurskoðunar á ákvörðun ef viðkomandi er ekki sáttur við hana. Að virtum þeim laga­reglum sem gilda um hlutverk sveitarfélaga er það í samræmi við þær skyldur sem hvíla á þeim að tryggt sé að málsmeðferð í tengslum við úthlutanir sértæks húsnæðisúrræðis sé í samræmi við lög. Í þessum efnum hef ég jafnframt í huga að forsenda þess að fatlað fólk geti nýtt sér lögbundinn stuðning við gæslu réttinda sinna er að fyrir liggi upplýsingar og gögn um hvernig máls­meðferð í málum þeirra hefur verið háttað hjá stjórnvöldum. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 30. janúar 2020 í máli nr. 9897/2018.

Af þessu leiðir að réttaröryggisrök mæla með því að þeir sem hafa fengið umsóknir sínar samþykktar og gerð hefur verið tillaga um að koma skuli til greina við úthlutun á tilteknu húsnæðisúrræði af því tagi sem hér er fjallað um, og koma þannig til mats með samanburði við aðra umsækjendur sem gerð hefur verið tillaga um, geti fengið upplýsingar um hvaða málefnalegu sjónar­mið búa að baki ákvörðun sem hefur verið tekin og geti eftir atvikum látið reyna á hana hjá æðra stjórnvaldi. Reykjavíkur­borg hefur m.a. lýst því að við forgangsröðun mála við tilnefningar umsókna af hálfu þjónustumiðstöðva sé horft til aðstæðna þess sem er á biðlista eftir húsnæði og þess úrræðis sem verið sé að tilnefna í. Horft sé til þess stuðnings og þjónustu sem umrætt húsnæðis­úrræði sem í boði er myndi veita og þá m.a. til þess hvort það myndi geta komið til móts við þarfir viðkomandi til að lifa sjálfstæðu lífi. Af framangreindu leiðir að slík ákvörðun felur í sér matskennda stjórn­valdsákvörðun sem felur í sér mat umfram það sem þegar hefur farið fram hjá Reykjavíkurborg um hvort þessir umsækjendur uppfylli almenn skilyrði laga og reglna til að fá slíkt húsnæði og samanburð á umsækjendum. Staða þessara mála er auk þess með þeim hætti hjá Reykjavíkurborg að umsækjendur virðast sjaldnast fá húsnæði um leið og umsóknir þeirra eru samþykktar og ljóst að þeir bíða oft mánuðum eða árum saman eftir slíku úrræði, eins og atvik í máli A endur­spegla. Aðstæður fólks geta því hafa tekið verulegum breytingum og því mikilvægt að þeir eigi þess kost að njóta þess réttaröryggis sem málsmeðferðarreglur stjórnsýslu­laganna byggjast á þegar kemur að efnis­legu mati og ákvörðun um hvort þeir fái tiltekið húsnæðisúrræði að undangengnum samanburði við aðra þá sem tillaga hefur verið gerð um. Mat á umsækjendum á úthlutunarfundi og samanburður milli umsækjenda getur varðað hagsmuni viðkomandi miklu. Ef litið er svo á að enginn eigi aðild að slíkum málum og málsmeðferð taki ekki mið af því verður ekki séð að réttaröryggi umsækjenda í slíku ferli sé tryggt með fullnægjandi hætti, t.a.m. að tryggt sé að réttar og fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir við samanburð á umsóknum sem og hvort og þá á hvaða málefnalegu sjónarmiðum mat á umsækjendum byggist.

Ég legg áherslu á að við mat á því hvernig hafi átt að afmarka umrætt stjórnsýslumál sem endaði með stjórnvaldsákvörðun um úthlutun tiltekins húsnæðis, og þá hverjir gætu átt aðild að því, getur ekki ráðist eingöngu af því að niðurstaða úthlutunarfundar og ákvörðunar­taka í kjölfarið hafi verið jákvæð gagn­vart þeim sem fengu úthlutað sértæku húsnæðisúrræði, að undan­gengnum tillögum í umrætt sinn, en neikvæð gagn­vart öðrum eða að umsækjendur sem ekki fá úthlutað séu áfram á biðlista. Þeir aðilar sem fengju ekki úthlutað umrætt sinn hefðu þá þann kost einan að kæra drátt á afgreiðslu umsóknar þeirra almennt en gætu ekki fengið efnislega prófun á því hvort staðið hafi verið að úthlutun, þar sem umsókn þeirra kom til mats og samanburðar við aðra umsækjendur, með réttum hætti. Ef afstaða stjórnvalda að þessu leyti væri lögð til grund­vallar væri að mínu áliti ekki gætt nægjanlega að réttaröryggi þeirra sem hagsmuni hafa við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar og það að þeir einir sem fengið hafa jákvæða niðurstöðu geti fengið slíkar stjórn­valds­ákvarðanir sveitarfélaga endur­skoðaðar hjá æðra stjórnvaldi þjónar illa því markmiði sem að er stefnt með því úrræði.

Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin, því fyrirkomulagi sem er viðhaft af hálfu Reykjavíkur­borgar við úthlutun sértækra húsnæðisúrræða, og þeim hagsmunum sem voru undir í málinu fyrir A tel ég að hún hafi, eftir að gerð hafði verið tillaga um hana í umrætt húsnæðisúrræði, átt aðild að því stjórn­sýslumáli sem lauk með stjórnvalds­ákvörðun um úthlutun húsnæðis á fundi 20. mars 2018, og hafi þar með getað kært málið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Þar sem niðurstaða úrskurðarnefndar byggðist á því að hún gæti ekki kært ákvörðunina til nefndarinnar tel ég að úrskurður hennar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á Reykjavíkurborg vegna húsnæðismála fatlaðs fólks tel ég af þessu tilefni rétt að senda borginni afrit af þessu áliti til upplýsinga. Hef ég þá einkum í huga að metið verði hvort tilefni sé til að taka almennt verklag sveitarfélagsins til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin til að tryggja að málsmeðferð slíkra mála sé í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála frá 15. nóvember 2018 í máli A, þar sem kæru hennar var vísað frá, hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist á því að A hafi, eftir að gerð var tillaga um hana í tiltekið húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg, átt aðild að því stjórnsýslumáli sem lauk með stjórnvalds­ákvörðun um úthlutun þess á fundi velferðarsviðs borgarinnar 20. mars 2018 til annars umsækjanda og þar með getað kært málið til úrskurðarnefndarinnar.

Ég beini því til úrskurðarnefndar velferðarmála að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafn­framt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Þá hef ég sent Reykjavíkurborg afrit af þessu áliti til upplýsinga með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að taka almennt verklag sveitarfélagsins við úthlutun sértækra húsnæðis­úrræða til skoðunar.