Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. október 2019 leitaði til umboðsmanns Alþingis rit­höfundur, sem ritað hefur bækur undir dulnefninu Stella Blómkvist, og kvartaði yfir synjun úthlutunarnefndar samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, um bók­menntir, á greiðslum til sín fyrir notkun á þeim á bóka­söfnum á tíma­bilinu 2005 til 2012 úr sérstökum sjóði, sem er fjár­magnaður með árlegri fjárveitingu Alþingis.

Forsaga málsins er sú að umræddur rithöfundur beindi kvörtun til umboðsmanns Alþingis 7. febrúar 2017. Með bréfi forseta Alþingis 10. janúar 2018 var ég settur til að fara með það mál. Laut kvörtunin að því að fyrirspurnum til úthlutunarnefndarinnar um rétt hans til greiðslna á grundvelli 7. gr. laga nr. 91/2007, þar sem mælt er fyrir um rétt höfunda á greiðslum fyrir notkun bóka þeirra á bókasöfnum, hafi allt frá árinu 2002 verið svarað á þann veg að hann yrði að senda inn umsókn með nafni sínu og kennitölu og að það væri lagaskilyrði fyrir úthlutun til hans. Með þessari afstöðu nefndarinnar hafi hann verið settur í þá stöðu að þurfa að velja á milli þess annars vegar að viðhalda nafnleyndinni, sem hafi verið meðvitaður hluti af höfundarverki hans frá upphafi, og lög­bundins réttar til greiðslna fyrir afnot af bókum hans á bókasöfnum. Í áliti mínu 28. febrúar 2018 í máli nr. 9211/2017 komst ég að þeirri niðurstöðu að sú afstaða út­hlutunar­­nefndarinnar, að rithöfundur sem notar dulnefni geti ekki fengið greiðslur samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 nema hann gefi upp nafn sitt, væri of fortakslaus og þar með ekki í samræmi við lög, enda ekki loku fyrir það skotið að hann gæti fært viðhlítandi sönnur fyrir því að hann uppfyllti áskildar kröfur fyrir rétti til greiðslu með öðrum hætti. Var mælst til þess að nefndin leysti úr máli rit­höfundarins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð var grein fyrir í álitinu.

Í maí 2018 beindi rithöfundurinn erindi til úthlutunar­nefndar­innar þar sem sett var fram ósk um greiðslu fyrir útlán á bókum hans allt aftur til ársins 1997. Tæpu ári síðar ákvað nefndin að greiða fyrir útlán aftur til ársins 2012. Voru í bréfi til rithöfundarins 20. ágúst 2019 færð þau rök fyrir þessari niðurstöðu nefndarinnar að réttur hans til greiðslu hafi stofnast árið 2012 þegar fyrir hafi legið umsókn frá honum en fram að því hafi eingöngu verið um fyrirspurnir af hans hálfu að ræða. Snýr kvörtun rithöfundarins nú að þessari afstöðu úthlutunar­nefndarinnar.

Með bréfi forseta Alþingis 16. janúar 2020 var ég settur til að fara með málið sem umboðsmaður Alþingis samkvæmt heimild í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, en kjörinn umboðs­maður Alþingis vék sæti í því. Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. október 2020.

   

II Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins sendi rithöfundurinn tölvupóst 25. september 2005 til Bókasafnssjóðs höfunda, sem settur var á laggirnar með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 33/1997, um bókasafnssjóð höfunda. Þar segir svo: 

„Ég heyri frá höfundum sem ég þekki að þeir fái greitt fyrir útlán úr bókasöfnum, og líka fyrir hljóðbækur sem gerðar eru fyrir blinda og sjónskerta. Hvernig get ég fengið slíkar greiðslur fyrir mínar bækur án þess að persónuupplýsingar mínar fari á flakk? Er hægt að koma því í kring í samvinnu við forlagið mitt […] eða í gegnum einhvern annan trúnaðarmann?“

Þessu erindi svaraði starfsmaður sjóðsins með tölvupósti tveimur dögum síðar. Þar segir svo: 

„[Á] skrá hjá okkur eru nú þegar rithöfundar sem hafa skrifað undir dulnefni en eru samt með réttar persónuupplýsingar skráðar hér enda lítum við svo á að við séum bundin þagnareiði hvað slíkar upplýsingar varðar […]. Ef þú treystir þér ekki til að gefa okkur þær upplýsingar þá verðum við að skoða hvað hægt er að gera því vissulega átt þú rétt á þessum greiðslum. Ég sé reyndar ekkert því til fyrirstöðu að greiðslur fyrir innlesin verk hjá Blindra­bókasafninu séu greidd til umboðsmanns þar sem þar er um klárar höfundaréttar­greiðslur að ræða. Bókasafns­sjóður­inn er hins vegar öðruvísi í laginu, þ.e. þar er skráningar­skylda og einungis höfundar (eftirlifandi makar og börn undir 18 ára aldri) fá greiðslur þaðan. Ég læt þig heyra frá mér aftur þegar ég er búin að skoða málið betur.“

Fyrir liggur að ekki var staðið við fyrirheit um að haft yrði samband við rithöfundinn að nýju og af hans hálfu var ekki frekar aðhafst allt þar til hann sendi úthlutunarnefnd samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, sem leystu lög nr. 33/1997 af hólmi 3. maí 2007, svo­hljóðandi tölvupóst 1. október 2012:

„Ég sé að nýja bókin mín, Morðið á Bessastöðum, er í útlánum hjá bókasöfnum út um allt land, en ég hef aldrei fengið neitt borgað fyrir útlán bókanna. Hvað þarf ég að gera til þess að breyta þessu?“

Í tölvupósti starfsmanns úthlutunarnefndarinnar til rithöfundar­ins þennan sama dag var tekið fram að greiðslur færu til höfunda sem skráðir væru í sjóðinn og hann væri það ekki. Tók starfsmaðurinn þessu næst fram að hann yrði að ræða þetta við formann sjóðsins. Samkvæmt tölvupósti úthlutunarnefndarinnar til rithöfundarins 3. ágúst 2013 fjallaði hún „um málið s.l. haust og komst að þeirri niðurstöðu að ekki yrði greitt vegna dulnefnis“. Hafði ekki orðið breyting á þessari afstöðu þegar rit­höfundurinn lagði fram áður nefnda kvörtun sína til umboðsmanns Alþingis 7. febrúar 2017.  

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Úthlutunarnefnd samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007 var ritað bréf 25. október 2019. Í því er rakin framangreind forsaga málsins en að auki segir þar eftirfarandi um hana:

„Tekið skal fram að samkvæmt því sem fram kemur í kvörtun­inni til umboðsmanns, sbr. einnig upplýsingar sem fram komu í ofangreindu áliti nr. 9211/2017, hafði rithöfundurinn fyrst samband við úthlutunarnefndina til að fá greiðslur úr sjóðnum árið 2002 en ekki 2005. Rithöfundurinn óskaði eftir því við úthlutunarnefndina með tölvupósti, dags. 28. ágúst sl., að greiðslur yrðu að lágmarki miðaðar við árið 2005 en ekki 2012 og vísaði til tölvupóstsamskipta við Bókasafnssjóð í því sam­bandi. Í svari nefndarinnar, dags. 2. september sl., kemur fram að nefndin hafi ekki undir höndunum gögn eldri en frá árinu 2005 en að nefndin muni skoða eldri gögn ef þau berist. Umræddur rithöfundur sendi því afrit af samskiptum frá árinu 2002 og óskaði eftir því við nefndina að hún endurskoðaði afstöðu sína. Með tölvupósti, dags. 11. september sl., var beiðninni synjað á þeim grundvelli að ekki væru „til staðar skilyrði til að breyta fyrri ákvörðun“.“

Í bréfinu var bent á að í framangreindum tölvupósti 11. september 2019 sé ekki vikið að því hvers vegna nefndin taldi að ekki væri ástæða til að breyta fyrri ákvörðun um að miða greiðslur við árið 2012 en ekki árið 2005. Væri með öðrum orðum ekki fyllilega skýrt hver væri grund­völlur ofangreindrar afstöðu nefndarinnar. Í ljósi þessa var þess óskað að úthlutunarnefndin lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar og veitti jafnframt upplýsingar um það á hvaða lagasjónarmiðum nefndin byggði afstöðu sína frá 11. september 2019 til beiðni rithöfundarins. Þá segir svo:

„Í því sambandi er bent á að hann hefur vísað til þess að árið 2005 hafi hann óskað eftir því að fá greiðslurnar í samvinnu við forlag sitt og fengið þau svör frá framkvæmdastjóra Bóka­safns­­sjóðs að erindinu yrði svarað þegar það hefði verið skoðað betur en engin svör hefðu síðan borist.“

Í svarbréfi úthlutunarnefndarinnar 25. nóvember 2019 segir meðal annars svo:

„Úthlutunarnefnd telur mikilvægt varðandi samskiptin árið 2005 að benda á að til að réttur til greiðslna skv. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2007 stofnist þarf að liggja fyrir umsókn frá við­­komandi rithöfundi. […] Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafði rit­höfundurinn sem ritar undir dulnefninu Stella Blómkvist samband við úthlutunarnefnd með tölvupósti á árinu 2005 og spurðist fyrir um möguleika sína á greiðslu „án þess að persónuupplýsingar mínar fari á flakk“, eins og það var orðað. Starfsmaður nefndarinnar svaraði tölvupóstinum og kom m.a. fram að ef höfundurinn treysti sér ekki til þess að gefa upplýsingar um persónu sína yrði að skoða það sérstaklega, en réttur til greiðslna væri fyrir hendi. Kom einnig fram að málið yrði skoðað betur og yrði haft samband við rithöfundinn þegar það hefði verið gert. Ekki virðist hafa verið haft samband við rithöfundinn af hálfu úthlutunarnefndarinnar í kjöl­far þessara samskipta, eins og rætt hafði verið um, en jafn­framt virðast engin viðbrögð hafa borist frá rithöfundinum sjálfum. Úthlutunar­nefnd telur afar óheppilegt að ekki hafi verið haft samband aftur við rit­höfundinn, en metur það svo að það geti hins vegar ekki eitt talist skipta máli varðandi þann tíma sem rétturinn miðast við. Úthlutunarnefnd telur mikilvægt að ekki hafði á þessum tíma komið fram skýr krafa um greiðslu og þá hvorki í þeim sam­skiptum sem átt höfðu sér stað í tölvupósti né í formi skráningar eða um­sóknar sem hefði verið fyllt út eins og efni stóðu til. Einnig telur úthlutunarnefnd skipta máli í þessu sambandi að rit­höfundurinn setti sig ekki aftur í samband við nefndina fyrr en sjö árum síðar eða á árinu 2012, en þá kom að mati nefndarinnar fyrst fram skýr krafa um greiðslu. Framangreind rök lágu að baki ákvörðun úthlutunarnefndar um að greiða aftur til ársins 2012 og með erindi til nefndarinnar þann 3. apríl 2019 og ítrekun 13. ágúst 2019 krafðist rithöfundurinn þess að nefndin rökstyddi þá niður­stöðu. Rökstuðningur fyrir hinni umþrættu ákvörðun úthlutunar­­nefndar var sendur rithöfundinum þann 20. ágúst 2019, en með erindi 28. ágúst 2019 mótmælti rithöfundurinn rök­stuðningi úthlutunar­nefndar og gerði í nokkuð ítarlegu máli grein fyrir sjónarmiðum sínum. Úthlutunarnefnd svaraði hinu nýja erindi rit­höfundarins þann 2. september 2019 […]. Að mati úthlutunarnefndar voru engar nýjar upplýsingar sem máli gátu skipt í erindi rithöfundarins frá 28. ágúst 2019 og þær viðbótar­upp­­lýsingar um gögn sem sendar voru til nefndarinnar þann 2. september 2019 breyttu að mati nefndarinnar ekki þeirri afstöðu sem komið hafði fram í rökstuðningi nefndarinnar frá 20. ágúst 2019.“

   

IV Niðurstaða

Sú kvörtun sem er til umfjöllunar í málinu lýtur eins og áður segir að þeirri afstöðu úthlutunarnefndar samkvæmt 8. gr. laga nr. 91/2007, um bókmenntir, að synja rithöfundi, sem ritað hefur bækur undir dulnefninu Stella Blómkvist, um greiðslu fyrir útlán á bókum hans á bókasöfnum árin 2005 til 2012 úr sérstökum sjóði sem hefur allt frá árinu 1997 verið fjármagnaður með árlegri fjárveitingu Alþingis. Hefur nefndin gefið þá skýringu á þessari afstöðu sinni að í árslok 2012 hafi fyrst legið fyrir skýr krafa frá rithöfundinum um greiðslu úr sjóðnum auk þess sem aðgerðarleysi hans í kjölfar áður greindra sam­skipta í september 2005 var talið skipta máli í þessu sambandi.

Úthlutunarnefndin hefur það hlutverk samkvæmt 7. gr. laga nr. 91/2007 að úthluta greiðslum til höfunda, sem eru ríkisborgarar eða bú­settir í landi innan Evrópska efnahags­svæðisins, fyrir afnot af bókum þeirra á bókasöfnum, sem eru rekin á kostnað ríkissjóðs eða sveitar­félaga, enda hafi þær verið gefnar út á íslensku. Um máls­með­ferð nefndarinnar gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar megin­­reglur stjórnsýsluréttar.  

Lög nr. 91/2007 öðluðust gildi 3. maí 2007. Þau leystu meðal annars af hólmi lög nr. 33/1997 um Bókasafnssjóð höfunda. Í 1. tölulið 1. mgr. 3. gr. þeirra laga var mælt fyrir um rétt rithöfunda til út­hlutunar úr sjóðnum „enda hafi bækur þeirra verið gefnar út á íslensku“. Við gildis­töku nýju laganna tók úthlutunarnefndin við því hlut­verki sem Bókasafns­sjóður höfunda hafði fram að því haft með höndum. Verður ekki annað séð en að niðurstaða mín í máli nr. 9211/2017, sem vikið er að hér að framan, hafi með sama hætti og þar er lýst átt við um rétt umrædds rithöfundar til úthlutunar úr Bókasafnssjóði höfunda fyrir gildistöku laga nr. 91/2007. Þá verður að líta svo á að niðurstaða sjóðsstjórnar um synjun úthlutunar hafi í gildistíð eldri laganna verið kæranleg til menntamála­ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en eftir 3. mgr. 8. gr. laga nr. 91/2007 verða ákvarðanir úthlutunarnefndar ekki kærðar til æðra stjórnvalds.

Um samskipti rithöfundarins og Bókasafnssjóðs höfunda í sept­ember 2005 og atvik að öðru leyti vísast til II. kafla álitsins. Svo sem að framan greinir hefur það verið afstaða úthlutunarnefndarinnar til þeirrar kröfu rithöfundarins um greiðslu, sem kvörtun hans tekur til, að á þeim tíma sem þar um ræðir hafi ekki komið fram „skýr krafa um greiðslu og þá hvorki í þeim samskiptum sem átt höfðu sér stað í tölvu­pósti né í formi skráningar eða umsóknar sem hefði verið fyllt út eins og efni stóðu til“.

Stjórnsýslulögin hafa ekki að geyma almennar reglur um upphaf stjórnsýslumáls. Af því leiðir að líta verður til almennra reglna stjórn­­sýsluréttar, skráðra og óskráðra, til að leysa úr því hvenær mál telst hafið. Feli erindi af hálfu borgarans í sér upphaf stjórn­sýslu­máls, það er máls þar sem taka þarf stjórnvaldsákvörðun eða til greina kemur að taka hana, er stjórnvaldinu sem um ræðir skylt að ljúka málinu með formlegum hætti. Almennt er það gert með stjórn­valds­ákvörðun, annað hvort um efni málsins eða frávísun þess.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Það er meðal annars tilgangur leiðbeiningar­skyldu stjórnvalda að koma í veg fyrir að borgararnir glati réttindum sem þeir kunna að eiga. Þegar stjórnvaldi berst erindi frá borgara og óljóst er talið hvert efni erindisins er leiðir það bæði af þessu ákvæði og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldið þarf að staðreyna efni þess með þeim ráðum sem tiltæk eru, til dæmis með því að hafa samband við aðila, og setja málið síðan í réttan farveg í framhaldi af því, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 11. febrúar 2003 í máli nr. 3599/2002 og 14. júlí 2004 í máli nr. 3927/2003.

Í samræmi við framangreint verða að jafnaði ekki gerðar strangar kröfur  til forms eða framsetningar þeirra erinda sem borgararnir senda stjórnvöldum heldur ræðst það af efni erindisins í hvaða farveg ber að leggja það.  

Áður tilvitnað erindi rithöfundarins til Bókasafnssjóðs höfunda 25. september 2005 ber að mínu mati skýrlega með sér að hugur hans hafi staðið til þess að hann fengi greiðslu fyrir notkun á bókum sínum á bókasöfnum á grundvelli laga nr. 33/1997. Verður enda ekki annað ráðið af svari starfsmanns sjóðsins samkvæmt framansögðu en að beiðni þess efnis væri móttekin. Ekki verður séð að í þessum samskiptum við rit­höfundinn hafi af hálfu sjóðsins verið veittar upplýsingar um hvaða kröfur væru gerðar til forms umsóknar, en að þeim er sérstaklega vikið í skýringum úthlutunarnefndarinnar til umboðsmanns Alþingis, eða útskýrt fyrir rithöfundinum hvaða kröfur væru að öðru leyti gerðar í þessu sambandi.     

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að leggja verði til grundvallar að tölvupóstur rithöfundarins í september 2005 hafi falið í sér upphaf stjórnsýslumáls sem borið hafi að leiða til lykta með ákvörðun. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu nefndarinnar að þau samskipti sem áttu sér stað milli rithöfundarins og forvera nefndarinnar á þessum tíma hafi enga þýðingu við mat á rétti hans til greiðslna vegna útlána á bókum hans á því tímabili sem kvörtunin lýtur að. Er þess sérstaklega að gæta að í ljósi þess sem að framan er getið bar sjóðsstjórn skylda til þess, teldi hún að efni erindis rithöfundarins væri á einhvern hátt óljóst, að leiðbeina honum um hvernig hann gæti komið því í þann búning að það yrði tekið til efnislegrar úrlausnar, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, en synjun úthlutunar hefði svo sem fram er komið verið kæranleg til æðra stjórnvalds. Í ljósi þeirrar skýringar úthlutunar­nefndarinnar að það hafi þýðingu í þessu sambandi að rithöfundurinn setti sig ekki í samband við nefndina fyrr en árið 2012 bendi ég á að það eitt getur ekki breytt þeirri skyldu sem hvíldi á sjóðsstjórn að leiða til lykta það mál sem hófst með tölvupósti hans í september 2005. Bar úthlutunar­­nefndinni að haga málsmeðferð sinni í samræmi við þau atvik sem lágu fyrir í málinu og fjalla um erindið sem barst árið 2005 á grundvelli gildandi réttarreglna. Af því leiðir að þegar erindi barst að nýju árið 2012 bar nefndinni að hafa hliðsjón af því að málið hafði ekki verið sett í réttan farveg á sínum tíma og taka afstöðu til þess hvaða þýðingu það hefði fyrir rétt rithöfundarins til greiðslna á því tíma­bili sem kvörtun hans tekur til.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það álit mitt að úthlutunar­nefndin hafi ekki sýnt fram á að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu hennar í málinu og þar með að ákvörðun hennar hafi verið í samræmi við lög.

Ég mælist því til þess að nefndin taki mál rithöfundarins til meðferðar að nýju, komi fram beiðni frá honum um það, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

 

Þorgeir Ingi Njálsson

  

 

---

     

Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá nefndinni kom fram að rithöfundurinn hefði leitað aftur til hennar. Málið hefði verið afgreitt með tilliti til álits setts umboðsmanns og greitt fyrir útlán bókanna á framangreindu tímabili. Einnig að framvegis yrði tekið mið af sjónarmiðunum í álitinu.