Sjávarútvegsmál. Hvalveiðar. Atvinnuréttindi og atvinnufrelsi.

(Mál nr. 11084/2021)

Kvartað var yfir reglugerð um bann við hvalveiðum á tilteknum svæðum.  

Af erindinu varð ekki ráðið að kvartað væri yfir tiltekinni athöfn eða ákvörðun stjórnvalds heldur fremur efni og setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem viðkomandi taldi skerða atvinnufrelsi sitt. Þar sem viðkomandi hafði ekki freistað þess að bera athugasemdir sínar undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið taldi umboðsmaður ekki rétt að fjalla frekar um kvörtunina. Hann taldi jafnframt að úr álitaefnum um mögulega bótaskyldu yrði að leysa fyrir dómstólum.

    

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 20. maí 2021, sem hljóðar svo:

   

I

Ég vísa til erindis yðar til mín frá 11. maí sl. þar sem þér kvartið yfir reglugerð nr. 1035/2017, um bann við hvalveiðum á tilteknum svæðum, þar sem m.a. er lagt bann við hvalveiðum á Faxaflóa innan nánar tilgreindra marka.

   

II

1

Í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er gengið út frá því að meginviðfangsefni umboðsmanns sé að taka við kvörtunum frá borgurunum og láta þeim í té álit um það hvort stjórnvöld hafi leyst með réttum hætti úr máli þeirra. Þannig er tekið fram í 2. mgr. 4. gr. laganna að hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers aðila sem eftirlit umboðsmanns tekur til geti kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Í þessu ákvæði felst að til þess að kvörtun verði borin fram við umboðsmann Alþingis þarf að liggja fyrir ákveðin ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi stjórnvalds sem beinist sérstaklega að þeim sem leggur fram kvörtun eða varðar beinlínis hagsmuni hans eða réttindi umfram aðra. Það er hins vegar ekki hlutverk umboðsmanns að láta fólki í té almennar álitsgerðir eða svara almennum spurningum varðandi tiltekin málefni eða réttarsvið.

Í  6. gr. laga nr. 85/1997 er mælt fyrir um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns, en samkvæmt 2. mgr. 6. gr. skal bera fram kvörtun innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds fyrr en það hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Þannig er almennt gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekki afskipti af máli fyrr en stjórnvöld hafa lokið umfjöllun sinni um málið. Ákvæðið er byggt á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leið­rétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvörtun. Í samræmi við það sjónar­mið hefur umboðsmaður almennt fylgt þeirri starfsvenju að varði kvörtun ákvæði stjórn­valds­fyrirmæla sem ráðherra hefur sett eða staðfest sé rétt að leitað sé til viðkomandi ráðherra eða ráðuneytis hans með þær athugasemdir sem sá er kvartar hefur fram að færa og afstaða ráðherra til þeirra liggi fyrir áður en leitað er til umboðs­manns.

Af erindi yðar verður ekki ráðið að kvartað sé yfir tiltekinni athöfn eða ákvörðun stjórnvalds í máli yðar sjálfs heldur fremur efni og setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem þér teljið skerða atvinnufrelsi yðar. Að því marki sem kvörtun yðar beinist að því að þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi setið í starfsstjórn þegar hann setti reglugerðina, og hafi því að yðar mati verið óheimilt að gera meiri háttar breytingar á lögum og reglum, er auk þess ljóst að það atriði fellur utan þess ársfrests sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Er því ljóst að lagaskilyrði brestur til þess að ég geti tekið kvörtun yðar til frekari athugunar að því leyti.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem búa að að baki 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, og þar sem af kvörtun yðar verður ekki ráðið að þér hafið freistað þess að bera athugasemdir yðar um hvort reglugerð nr. 1035/2017 feli í sér ólögmætar takmarkanir á atvinnufrelsi yðar, tel ég ekki heldur rétt að fjalla um það atriði í kvörtun yðar. Ég bendi yður hins vegar á, teljið þér þörf á úrbótum eða breytingum á þessu málefnasviði, þ.m.t. reglugerð nr. 1035/2017, að yður er fært að beina erindum til þeirra sem fjalla um og gera tillögur til reglusetningar um þessi mál, í þessu tilviki atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sbr. 4. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar. Ef þér teljið yður enn beittan rangsleitni að fenginni afstöðu ráðuneytisins til slíkra athugasemda getið þér leitað til mín á ný innan árs frá því að sú afstaða liggur fyrir, sbr. 2. og 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.

2

Að því marki sem kvörtun yðar kann að lúta að mögulegri bótaskyldu íslenska ríkisins bendi ég yður á að samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu eða fjárhæðar bóta. Kemur þar m.a. til að við úrlausn um bótaskyldu og fjárhæð skaðabóta getur skipt máli að taka og leggja mat á sönnunargildi skýrslna sem aðilar og þeir sem komu að máli fyrir hönd stjórnvalds gefa. Þá geta önnur sönnunargögn og mat á sönnunargildi þeirra einnig skipt máli. Ef bótaréttur verður talinn vera fyrir hendi kann einnig að reyna á öflun og vandasamt mat sönnunargagna um tjón og fjárhæð þess.

Í ljósi framangreinds er aðstaða umboðsmanns Alþingis og dómstóla til að taka slíkar skýrslur og framkvæma umrætt sönnunarmat ólík. Af hálfu umboðsmanns hefur því almennt verið farin sú leið að ljúka málum þar sem uppi eru álitamál um skaðabótaskyldu stjórnvalda með vísan til þess að um sé að ræða ágreining sem eðlilegt er að dómstólar leysi úr, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Með vísan til framangreinds tel ég að þessi þáttur kvörtunar yðar sé þess eðlis að úr verði að leysa fyrir dómstólum. Með þessu hef ég þó að sjálfsögðu ekki tekið neina afstöðu til þess hvort slík málsókn væri líkleg til árangurs.

   

III

Með vísan til 1. mgr. og c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni á kvörtun yðar lokið.