Skattar og gjöld. Þjónustugjöld. Stjórnsýslukæra. Rannsóknarreglan. Leiðbeiningarskylda. Hlutverk stjórnvalda í ágreiningsmálum við borgarana.

(Mál nr. 10593/2020)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir niðurstöðu tveggja úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem lutu að gjaldtöku  Hvalfjarðarsveitar vegna hreinsunar rotþróa í frístundabyggð. Með fyrri úrskurðinum var kæru A fyrir hönd félags í frístundabyggðinni vísað frá þar sem félagið ætti ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af málinu. Í seinni úrskurðinum var fjallað um kæru A í eigin nafni þar sem nefndin hafnaði kröfu hans um að ógilda álagningu gjaldsins. Athugun umboðsmanns Alþingis laut að báðum úrskurðunum.

Athugun umboðsmanns á síðari úrskurðinum laut m.a. að því hvort niðurstaða nefndarinnar hefði byggst á réttum lögum. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns kom fram að lög sem hefði verið fjallað um í úrskurðinum hefðu ekki átt við um álitaefni málsins heldur önnur lög. Af skýringum nefndarinnar mátti ráða að þetta atriði hefði þó ekki haft þýðingu fyrir efni málsins þar sem sömu niðurstöðu um lögmæti gjaldsins leiddi af síðarnefndu lögunum og almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld. Umboðsmaður féllst ekki á þá afstöðu nefndarinnar að gjaldtökuheimildir umræddra laga væru sama efnis eða að unnt hefði verið að taka afstöðu til lögmætis álagðra gjalda á grundvelli almennra reglna án samhengis við ákvæði þeirra laga sem hefðu átt við í málinu. Þar sem nefndin hefði leyst úr málinu með vísan til rangra laga og án þess að fjalla efnislega um lögmæti gjaldsins í ljósi þeirra laga sem hefðu átt við taldi hann ekkert fram komið sem leiddi til annars en að úrskurður nefndarinnar hefði verið haldinn verulegum annmarka.

Umboðsmaður fjallaði jafnframt um frávísun nefndarinnar á kæru A fyrir hönd félags í frístundabyggðinni á fyrri stigum. Benti hann á að í stjórnsýslurétti hefði verið gengið út frá því að sú óskráða regla gilti að félag gæti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess ætti einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna samræmdist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Fékk umboðsmaður ekki annað séð en að skilyrði þessarar óskráðu reglu hefðu verið uppfyllt. Taldi hann því að úrskurður nefndarinnar, um að vísa frá kæru félags í frístundabyggð, hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður vék enn fremur að málsmeðferð nefndarinnar í báðum málunum. Var það afstaða hans að það hefði ekki samrýmst leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu að hefja meðferð málanna án þess að ganga fyrst úr skugga um hvert væri efni kæranna og leiðbeina jafnframt um valdsvið og valdheimildir hennar. Þá hefði nefndin ekki skýrt fullnægjandi hvaða tengsl hefðu verið á milli efni síðara málsins og kæruefnisins, eins og nefndin hefði afmarkað það. Að lokum fjallaði umboðsmaður sérstaklega um greinargerð Hvalfjarðarsveitar fyrir úrskurðarnefndinni. Þar var þess krafist að báðum kærum yrði vísað frá. Umboðsmaður taldi rétt að minna á þá meginreglu stjórnsýsluréttar að borgarinn eigi að geta nýtt sér kæruleiðir til að fá efnislega niðurstöðu endurskoðaða. Markmið stjórnvalda í kærumálum væri einkum að þau yrðu leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar en ekki að koma í veg fyrir að mál fengju efnislega skoðun. 

Umboðsmaður beindi því til nefndarinnar að taka mál félagsins og A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá þeim, og að hún leysti þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu. Þá var því beint til sveitarfélagsins að gæta framvegis betur að sjónarmiðum sem væru rakin í álitinu og vörðuðu hlutverk stjórnvalda í kærumálum borgaranna.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 7. júlí 2021.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

   

Hinn 19. júní 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir að Hvalfjarðarsveit hefði lagt á gjöld til að standa undir kostnaði við að hreinsa rotþrær sumarhúsa í B í andstöðu við lög. Kvörtunin byggðist á því að samkvæmt reglum sveitar­félagsins væri gjald tekið árlega til að mæta kostnaði við að hreinsa rot­­þrær eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Á þeim forsendum hefðu ár­gjöld verið ákveðin. Á árunum 2014-2017 hefðu rotþrær á svæðinu aðeins verið hreinsaðar einu sinni, en samt sem áður hefðu gjöld verið tekin árlega. Þar sem fjögur árgjöld hefðu verið tekin til að standa undir kostnaði við að hreinsa rotþrær einu sinni hefðu þau verið oftekin.

A leitaði tvívegis til úrskurðarnefndar umhverfis- og auð­linda­­mála vegna málsins áður en hann kvartaði til umboðsmanns. Í fyrra skiptið fyrir hönd B, sem formaður félags eignarlóða undir frí­stundahús á svæðinu. Með úrskurði nefndarinnar 22. október 2019 í máli nr. 90/2018 var málinu vísað frá þar sem félagið hefði ekki hagsmuni af því sem gætu leitt til kæruaðildar þess. Í síðara skiptið leitaði A í eigin nafni til nefndarinnar. Með úrskurði 29. maí 2020 í máli nr. 111/2019 hafnaði nefndin kröfu hans „um ógildingu álagningar rot­þróar­­gjalds Hvalfjarðarsveitar fyrir árið 2019“ vegna fasteignar hans. Í kvörtun A voru gerðar athugasemdir við báða úrskurði nefndar­innar.

Athugun mín á málinu hefur einkum beinst að því hvort síðari úrskurður nefndarinnar hafi byggst á fullnægjandi grundvelli. Þar reynir á hvaða þýðingu það hafi að nefndin kveðst í skýringum sínum til umboðsmanns hafa byggt málið á öðrum lagareglum en niðurstaða hennar samkvæmt úrskurðinum byggðist á. Jafnframt tel ég tilefni til að fjalla um afstöðu nefndarinnar til kæru B samkvæmt fyrri úrskurði hennar og þá hvort hún hafi verið í samræmi við almennar reglur stjórn­sýsluréttar um kæruaðild félaga. Í ljósi atvika máls tel ég að lokum rétt að víkja að málsmeðferð nefndarinnar og kröfugerð sveitarfélagsins samkvæmt greinargerðum þess til hennar.

   

II Málavextir

1 Samskipti Hvalfjarðarsveitar og B um rotþróargjald

Samkvæmt gögnum málsins voru rotþrær frístundahúsa í B hreinsaðar á árinu 2013. Á sama ári breytti Hvalfjarðarsveit skipulagi við hreinsun rotþróa til að auka hagræði á ferðum hreinsunarbíls. Af gögnum málsins verður ráðið að A, sem formaður félagsins B, hafi átt í nokkrum samskiptum við sveitarfélagið á árunum 2017-2018 um gjald fyrir hreinsun rotþróa. Eigendur eignarlóða á svæðinu standa að félaginu sem samkvæmt 2. gr. samþykkta þess starfar í samræmi við 17. gr. laga nr. 75/2008, um frístundabyggð og leigu lóða undir frí­stundahús.

Í bréfi skipulags- og umhverfisfulltrúa sveitarfélagsins af því tilefni kom m.a. fram að samkvæmt nýju skipulagi hefði átt að hreinsa rot­þrær á svæðinu árið 2014 og síðan aftur árið 2017. Hins vegar hefðu þær ekki verið hreinsaðar fyrra árið, „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013“.

Samkvæmt gögnum málsins var samþykkt á aðalfundi B 21. apríl 2018 að skora á sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar að erindum for­manns félagsins yrði svarað með fullnægjandi hætti. Erindin vörðuðu „upp­lýsingar um forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróarhreinsun og hvernig sveitarfélagið [hygðist] leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda fyrir hið síðarnefnda“. Á fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar 8. maí sama ár var áskorun félagsins tekin fyrir og samþykkt að „hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa“ þar sem gjald hefði ekki verið ofgreitt.

2 Fyrri úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Með erindi 21. júní 2018 leitaði A fyrir hönd stjórnar B til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Erindinu fylgdu umboð fjögurra stjórnarmanna til handa A, sem stjórnarformanns félagsins, til að „undirrita athugasemdir og kæru“ félagsins á hendur Hval­fjarðarsveit til nefndarinnar. Í kærunni kom m.a. fram að gjöld hefðu verið oftekin þar sem rotþrær hefðu aðeins verið hreinsaðar einu sinni á fjögurra ára tímabili frá 2014-2017 en gjöld verið tekin á hverju ári. Í niðurlagi erindisins kom fram að tillaga „að sátt í málinu gæti falist í því að allir sem greiddu [fjórar] árgreiðslur fyrir [eina] hreinsun sinnar rotþróar, [fengju] næstu árgreiðslu niðurfellda“.

Í framhaldi tilkynnti nefndin Hvalfjarðarsveit um „stjórnsýslukæru [...] vegna gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróahreinsun [...]“ og gaf sveitar­félaginu færi á að gera athugasemdir við kæruna. Í athugasemdum  B, í tilefni af greinargerð sveitarfélagsins, kom fram að þess væri krafist að allir sem hefðu greitt fjögur árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fengju næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum.

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 22. október 2019 í máli nr. 90/2018 var rakið að þeir einir gætu átt aðild að kæru­máli fyrir nefndinni sem ættu lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra ætti. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefði þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teldust eiga lögvarða hags­muni sem ættu einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir væru verulegir. Í úrskurðinum sagði enn fremur:

„Álagning gjalda, s.s. vegna hreinsunar rotþróa, sorphirðu og sorpeyðingar, er almennt kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Í kæru­máli vegna slíkrar álagningar getur eftir atvikum komið til skoðunar hvort fjárhæð þjónustugjalds sem innheimt er á grundvelli gjald­skrár er innan þess ramma sem slíkum gjöldum er settur. Gjald­skrár sem slíkar eru hins vegar stjórnvaldsfyrirmæli sem beinast að hópi manna og hafa þeir ekki hagsmuna að gæta af þeim umfram aðra fyrr en álagning fer fram.

Kærandi er félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í [B] og samkvæmt samþykktum félagsins er hlutverk þess m.a. að gæta hagsmuna félagsmanna og koma fram fyrir þeirra hönd sam­eiginlega. Á félagið sjálft hafa hins vegar ekki verið lögð þau gjöld sem ágreiningsmál þetta snýst um og hafa einstakir félags­menn kæranda sem á kunna að hafa verið lögð gjöld ekki lagt fram kæru. Kæra í máli þessu er lögð fram fyrir hönd félagsins og umboð stjórnarmanna þess til handa formanni til að bera fram kæru lúta að þeim málarekstri. Þá lúta málsrök kæranda að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna og bera samskipti félagsins við sveitar­félagið þess einnig vitni. Verður því ekki séð að kærandi hafi einstaklegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun. Þá verður kæruaðild ekki heldur byggð á þeim forsendum að félagið hafi stundað almenna hagsmunagæslu fyrir sína félagsmenn gagnvart sveitarfélaginu. Hafa ekki komið fram aðrar ástæður sem leitt geta til kæruaðildar samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður máli þessu því vísað frá sökum aðildarskorts.“

3 Síðari úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Í framhaldinu kærði A í eigin nafni „óréttmæta gjaldtöku [Hval­fjarðar­sveitar] fyrir rotþróarhreinsun“ 28. október 2019. Þar var þess aðallega krafist að sveitarfélagið „[felldi] niður næstu árgreiðslu fyrir rotþróahreinsun hjá öllum sumarbústaðaeigendum í B, sem með óréttmætum hætti [hefði verið] gert að greiða fjögur árgjöld í stað þriggja, sem [væri] fullnaðargreiðsla fyrir eina hreinsun og viður­kennd af Hvalfjarðarsveit sem slík, eða að þeim [yrði] endurgreidd fjórða árgreiðslan með vöxtum“. Til vara gerði A sömu kröfu, nema í stað þess að hún tæki til „allra sumarbústaðaeigenda í [B]“ var hún afmörkuð við hann sjálfan.

Að fenginni umsögn sveitarfélagsins og athugasemdum A við hana kvað nefndin upp úrskurð 29. maí 2020 í máli nr. 111/2019. Í úr­skurðinum var fyrst vikið að því að aðalkrafan væri sett fram af hálfu sumar­bústaðaeigenda í B, en utan A ættu þeir ekki aðild að kærumálinu og hann væri ekki bær til að gera kröfuna fyrir þeirra hönd.

Í tilefni af varakröfunni var fjallað um hlutverk nefndarinnar, sem væri að taka afstöðu til lögmætis kæranlegra ákvarðana tiltekinna stjórn­valda, og félli það utan valdsviðs hennar að leggja fyrir sveitar­félagið að endurgreiða A „fjórðu árgreiðsluna“. Eins og atvikum í málinu væri háttað yrði að líta svo á að kærð væri álagning rot­þróar­gjalds á fasteign A vegna ársins 2019 og krafist væri ógildingar álagningarinnar.

Í úrskurðinum var í framhaldi fjallað um lög nr. 55/2003, um með­höndlun úrgangs. Þar sagði að samkvæmt 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna skuli sveitarfélag ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrar­úrgangi í sveitarfélaginu og bera ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs, en seyra úr rotþróm sumarbústaða teldist vera heimilisúrgangur í skilningi laganna. Á grundvelli sama ákvæðis væri sveitarstjórn heimilt að setja samþykkt þar sem tilgreind væru atriði um meðhöndlun úrgangs, um­fram það sem greindi í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. einnig 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á grundvelli nefndra lagaákvæða hefði samþykkt nr. 583/2008, um frá­veitur í Hvalfjarðarsveit, verið sett og hefði hún verið í gildi þegar hið umdeilda gjald hefði verið lagt á A. Síðan sagði:

„Sveitarfélög skulu skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Jafnframt er þeim heimilt að innheimta gjald fyrir tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt er að miða gjaldið við mælanlega þætti sem hafa áhrif á kostnað, svo sem magn og gerð úrgangs, losunartíðni og frágang úrgangs, en einnig má ákveða fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig, sbr. síðasta málslið ákvæðisins. Gjaldið skal þó aldrei vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna og þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr. Er gjaldskrá sú sem hin kærða álagning byggir á nr. 1145/2016 um hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit.“

Því næst var fjallað um að sveitarfélagi væri almennt ekki talið skylt að reikna út kostnað við hreinsun hverrar rotþróar heldur væri því heimilt að jafna heildarfjárhæð niður á áætlaðan fjölda notenda, eins og mælt væri fyrir um í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003. Í úrskurðinum kom svo fram:

„Í gögnum málsins er m.a. að finna sundurliðaðar tekjur og útgjöld sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa fyrir árin 2012-2018 og af þeim sést að útgjöld sveitarfélagsins á umræddu tímabili voru talsvert hærri en tekjur. Hin umdeilda álagning, sem fram fór á grundvelli gjaldskrár nr. 1145/2016, er því í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um að innheimt gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður sem fellur til við að veita þjónustuna.“

Í kjölfar þessarar niðurstöðu var rakið að samkvæmt 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 ákveði sveitarstjórn að fengnum tillögum framkvæmdaaðila tíðni hreinsunar og skuli hún tilkynnt íbúum og fyrirtækjum sveitarfélagsins, svo og ef um breytingar væri að ræða, með hæfilegum fyrir­vara. Í 2. mgr. ákvæðisins segði að rotþró skuli hreinsa eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Síðan var fjallað um breytingar sveitarfélagsins á skipulagi við að hreinsa rotþrær, þar á meðal að á árinu 2016 hefði verið komið til móts við þá sem hefðu óskað eftir þjónustu en hjá öðrum hefðu rotþrær ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017.

Úrskurðarnefndin taldi, að þar sem ekki hefði verið tilkynnt um breytt fyrirkomulag og þar sem fjögur ár hefðu liðið milli þess að rot­þró við fasteign A var hreinsuð, hefði sveitarfélagið ekki gætt 15. gr. samþykktarinnar. Í framhaldi sagði:

„Til þess er þó að líta að sveitarfélagið mun á árinu 2016 hafa sent hreinsunarbíl til þeirra sem óskuðu eftir hreinsun á rotþró. Þá verður að játa sveitarfélagi ákveðið svigrúm til að uppfylla lögbundnar skyldur sínar við að veita þá grunnþjónustu sem því er á herðar lagt, s.s. með breytingum á fyrirkomulagi söfnunar og með­höndlunar úrgangs, svo fremi að skilyrði til töku þjónustugjalds sé uppfyllt, en eins og fyrr greinir voru álögð gjöld sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa talsvert lægri en kostnaður af veittri þjónustu.“

Það var því niðurstaða nefndarinnar að fyrrgreindur annmarki „á breytingu fyrirkomulags við hreinsun rotþróa“ yrði ekki talinn geta valdið ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og hafnaði hún „kröfu [A] um ógildingu álagningar rotþróargjalds Hvalfjarðarsveitar fyrir árið 2019“ vegna fasteignar hans.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd umhverfis- og auð­linda­mála ritað bréf 13. janúar 2021. Þess var óskað að nefndin veitti þær skýringar sem hún teldi kvörtunina gefa efni til. Að auki var þess óskað að nefndin skýrði hvort og þá hvernig afmörkun og umfjöllun um kæruefnið í máli nr. 111/2019 hefði verið í samræmi við kæru A og að teknu tilliti til valdsviðs og valdheimilda nefndarinnar.

Í bréfi nefndarinnar 5. mars sama ár var af þessu tilefni fjallað um hlutverk hennar, kæruheimildir og kröfugerð A í málinu. Síðan sagði að til að kæra yrði tekin til meðferðar hjá nefndinni leitaðist hún við að beina kæru í þann farveg að leggja mætti mat á þann efnislega ágreining sem væri uppi með þeim hætti að samrýmdist valdheimildum nefndarinnar, þ.e. að fram færi lögmætisathugun á því efni sem undir hana væri borið að teknu tilliti til þeirra kæruheimilda sem fyrir hendi væru. Þröskuldur nefndarinnar væri lágur þannig að ef mætti ráða af kæru að kærandi væri ósáttur leitaðist nefndin við að heimfæra ágreininginn upp á viðeigandi kæruheimild. Þar sem þær kæruheimildir sem komu til greina í þessu máli væru bundnar við stjórnvaldsákvarðanir hefði verið litið svo á að kærð væri álagning rotþróargjalds á fasteign kæranda og að krafist væri ógildingar hennar.

Í bréfi umboðsmanns til nefndarinnar var einnig bent á að af úrskurði í máli nr. 111/2019 yrði ráðið að niðurstaðan hefði að töluverðu leyti verið byggð á ákvæðum laga nr. 55/2003. Af þeim sökum væri þess óskað að nefndin skýrði nánar hvort og þá á hvaða forsendum lögin hefðu átt við í málinu, m.a. að teknu tilliti til 2. gr. laganna, eftir að ákvæðinu var breytt með 2. gr. laga nr. 63/2014, og laga nr. 7/1998.

Nefndin benti í þessu samhengi á að samkvæmt a-lið 3. mgr. 2. gr. laga nr. 55/2003 tækju lögin ekki til skólps að því marki sem það atriði félli undir aðra löggjöf. Í úrskurði nefndarinnar væri ranglega tekið fram að seyra úr rotþróm sumarbústaða teldist vera heimilisúrgangur í skilningi laganna, en sú staða hefði breyst í kjölfar breytingar með lögum nr. 63/2014 og breytinga á skilgreiningu lífræns úrgangs í reglu­gerð nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs, sbr. breytingareglugerð nr. 969/2014.

Í svari nefndarinnar var nánar rakið að í úrskurðinum hefði verið gerð grein fyrir 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, en að teknu tilliti til breyttrar lagastöðu hefði ekki haft þýðingu að rekja efni hennar. Sú reifun hefði þó ekki verið forsenda niðurstöðu nefndarinnar heldur hefði það sem skipti máli komið fram síðar, þ.e. að gjaldið skyldi aldrei vera hærra „en næmi þeim kostnaði sem til félli í sveitar­félaginu“. Tilvitnaðar lagagreinar, þ.e. 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 og þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr., væru „sama efnis hvað þetta atriði varðar“.

Þá fjallaði nefndin um að ályktun hennar, um að sveitarfélagi sé ekki talið skylt að reikna út kostnað við hreinsun hverrar rotþróar heldur sé því heimilt að jafna heildarfjárhæð niður á áætlaðan fjölda notenda, væri byggð á almennum reglum, en ekki á 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, þótt til hennar hefði verið vísað í kjölfarið í úrskurðinum. Réttara hefði verið að vísa til þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr., fremur en 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, um þann áskilnað að innheimt gjöld mættu ekki vera hærri en kostnaður sem til félli við að veita þjónustuna. Í framhaldi sagði að um sama áskilnað væri að ræða í lagagreinunum og hefði verið vísað til þeirra beggja framar í niðurstöðu úrskurðarins. Niðurstaða nefndarinnar hefði þannig verið „byggð á ákvæðum laga nr. 7/1998, en tilvísanir til laga nr. 55/2003 [hefðu haft] takmarkað gildi og hefði að ósekju mátt sleppa þeim eða takmarka umfjöllun frekar um þau ákvæði“.

Þess var jafnframt óskað að nefndin skýrði nánar niðurstöðu sína í máli nr. 90/2018 um að vísa frá kæru B. Um þetta efni var þess óskað að tekið yrði tillit til hlutverks félagsins samkvæmt sam­þykktum þess, ályktunar á aðalfundi 21. apríl 2018 og almennra reglna stjórn­sýsluréttar um aðild félaga sem þessara.

Í svari nefndarinnar var rakið að kæran í málinu hefði verið lögð í þann farveg að kærð væri álagning vegna rotþróahreinsunar á grundvelli gjaldskrár nr. 1145/2016. Hefði verið litið svo á að á félagið sjálft hefðu ekki verið lögð þau gjöld sem ágreiningsmálið snerist um og hefðu ein­stakir félagsmenn ekki lagt fram kæru í eigin nafni.

Að mati nefndarinnar hefðu málsrök félagsins lotið að gæslu hags­muna sem telja yrði almenna þar sem gjaldskráin, sem hin umþrætta álagning grundvallaðist á, gilti um allar rotþrær í Hvalfjarðarsveit en ein­skorðaðist ekki einungis við rotþrær í B. Í þessu sam­bandi hefði jafnframt verið litið til þess að samskipti félagsins við sveitarfélagið hefðu einnig borið þess vitni að um gæslu almannahagsmuna væri að ræða. Það hefði því verið niðurstaða nefndarinnar að félagið hefði ekki einstaklegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu álagningu.

Athugasemdir A við svör úrskurðarnefndar umhverfis- og auð­lindamála bárust 16. mars 2021.

    

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Álagning rotþróargjalda í Hvalfjarðarsveit

Í málinu er efnislega deilt um hvort sú ákvörðun Hvalfjarðarsveitar að leggja á gjöld til að standa straum af kostnaði við að hreinsa rotþrær við frístundahús í B hafi verið í samræmi við lög. Um þessi gjöld er fjallað í samþykkt nr. 583/2008, um fráveitur í Hvalfjarðar­sveit, en samkvæmt 31. gr. er hún sett með stoð í þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, 3. málsl. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, og X. kafla vatnalaga nr. 15/1923.

Samkvæmt 14. gr. samþykktarinnar annast Hvalfjarðarsveit eða aðilar á hennar vegum hreinsun rotþróa frá öllu húsnæði í sveitar­félaginu í samræmi við ákvæði hennar. Í 1. mgr. 15. gr. er kveðið á um að sveitarstjórn ákveði tíðni hreinsunar að fengnum tillögum fram­kvæmda­aðila. Ákvörðun um tíðni skuli tilkynnt íbúum og fyrirtækjum sveitar­félagsins, svo og ef um breytingar er að ræða, með hæfilegum fyrirvara. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að rotþró skuli þó „eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti“. Heilbrigðisnefnd geti mælt fyrir um örari hreinsun krefjist aðstæður.

Í 1. mgr. 23. gr. samþykktarinnar er mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá á grundvelli hennar að fenginni umsögn heil­brigðis­nefndar til að standa undir kostnaði við söfnun og förgun seyru. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur m.a. fram að gjaldið skuli ákveðið með sérstakri gjaldskrá, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, sem sveitarstjórn setji og láti birta í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld megi aldrei vera hærri en nemi rökstuddum kostnaði við að veita þjónustu og framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.

Í samræmi við þetta ákvæði og með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 59. gr. sömu laga, hefur sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar sett sjö gjaldskrár fyrir hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, síðast númer 1145/2016. Samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar, sem tók gildi í kjölfar þess að hún var birt í B-deild Stjórnartíðinda 22. desember 2016, skal hreinsunargjald vera 11.650 krónur á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús. Meginbreyting milli gjaldskráa hefur verið að fjárhæð gjaldsins hefur hækkað frá því að hún var 5.000 krónur samkvæmt fyrstu gjald­skránni.

Í gögnum málsins er skjal með yfirskriftinni „Álagning gjalda í Hvalfjarðarsveit 2018“. Þar segir um rotþróargjald:

„Rotþróargjald er kr. 11.650,- og er árlegt gjald fyrir tæmingu rotþróa á hvert íbúðarhús og sumarhús. Rotþrærnar sjálfar eru tæmdar þriðja hvert ár. Þriðjungur kostnaðarins er innheimtur á hverju ári. Gjöldin eru innheimt með fasteignagjöldum.“

Á vefsíðu sveitarfélagsins eru birt samsvarandi skjöl frá árinu 2014-2021 þar sem eru veittar sömu upplýsingar um rotþróargjald, að breyttu breytanda.

2 Byggðist úrskurður í máli nr. 111/2019 á fullnægjandi grundvelli?

2.1

Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 29. maí 2020 í máli nr. 111/2019 var lagt til grundvallar að lög nr. 55/2003, um með­höndlun úrgangs, ættu við í málinu þar sem seyra úr rotþróm sumar­bústaða teldist vera heimilisúrgangur í skilningi laganna. Af skýringum til umboðsmanns verður ráðið að það sé aftur á móti afstaða nefndarinnar nú að lög nr. 55/2003 hafi ekki átt við um álitaefni málsins, heldur lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Af þeim sökum verður hér lagt til grundvallar að svokallað rotþróargjald sæki stoð í 59. gr. laga nr. 7/1998, áður 25. gr. sömu laga.

Nefndin hefur jafnframt talið að niðurstaða úrskurðarins hafi verið „byggð á ákvæðum laga nr. 7/1998“ og að lög nr. 55/2003 „[hafi haft] takmarkað gildi“, eins og nánar er rakið í III. kafla. Af þessu til­efni bendi ég á að í úrskurðinum var aðeins að takmörkuðu leyti minnst á ákvæði laga nr. 7/1998 og lítil sem engin umfjöllun var um þau. Á hinn bóginn voru ákvæði laga nr. 55/2003 rakin í nokkru máli og fjallað efnislega um gjaldtökuheimild 23. gr. laganna. Þá sagði beinlínis í for­sendum úrskurðarins að álagning gjaldsins, sem deilt var um, hafi verið „í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003“.

Af þessum ástæðum er ekki hægt að fallast á framangreindar skýringar nefndarinnar enda ekki annað séð en að hún hafi leyst efnislega úr málinu með vísan til laga nr. 55/2003, svo sem úrskurðurinn ber raunar með sér. Öndverð ályktun hefði í för með sér að rökstuðningur í málinu væri í andstöðu við 1. mgr. 22. gr., sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis 4. júlí 2003 í máli nr. 3691/2003.

Það er síðan annað mál hvaða þýðingu umræddur annmarki hafði fyrir niður­stöðu málsins en skilja verður skýringar nefndarinnar þannig að þetta atriði hafi ekki haft þýðingu fyrir efni málsins þar sem sömu niðurstöðu um lögmæti gjaldsins leiði af lögum nr. 7/1998 og almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld.

2.2

Almennt verður það að teljast efnislegur annmarki á úrskurði stjórnvalds ef hann hefur byggst á röngum lagagrundvelli. Slíkur annmarki hefur að jafnaði í för með sér að aðili máls á rétt á að málið verði endurupptekið á grundvelli ólögfestra reglna. Ekki er þó útilokað að aðstæður kunni að vera þannig að annmarki af framangreindum toga hafi ekki áhrif á efni málsins. Það á einkum við ef sýnt er fram á að lagaheimild stjórn­valds­ákvörðunar, sem var ranglega beitt, sé sama efnis og lagaheimild sem hefði átt að beita í málinu og fyrir liggur að hvorki meðferð né efni málsins hefði orðið annað. Í ljósi lögmætisreglunnar og sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna verður þó í þessum efnum að gera ríkar kröfur.

Í þessu sambandi hefur þýðingu að ákvörðun um að leggja á þjónustugjald er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og verður í samræmi við þær kröfur sem leiða af lögmætisreglunni að byggjast á heimild í lögum. Að jafnaði verður niðurstaða um lögmæti slíks gjalds ekki eingöngu byggð á almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld án þess að tekið sé tillit til þeirra sérstöku lagaákvæða sem reynir á hverju sinni. Á grunni þeirra almennu lagasjónarmiða sem gilda um þjónustugjöld verður því að skoða þá gjaldtökuheimild sem á reynir, svo sem hvort heimilt sé að taka gjald fyrir þá þjónustu sem rúmast innan hennar og hvort sá kostnaður, sem gjaldinu er ætlað að standa straum af, sé í fullnægjandi tengslum við þá þjónustu.

Í máli nr. 111/2019 lagði úrskurðarnefnd umhverfis- og auð­lindamála til grundvallar að um ágreiningsefni málsins færi eftir 23. gr. laga nr. 55/2003, eins og áður er rakið. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skulu sveitarfélög innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Þá segir að jafnframt sé sveitarfélögum heimilt að innheimta gjald fyrir tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt sé að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafi á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Sveitarfélagi sé einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorp­íláta og/eða þjónustustig. Í 3. mgr. sama ákvæðis segir síðan:

„Gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimtir skal þó aldrei vera hærra en nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laga þessara.“

Gjaldtökuheimild laga nr. 7/1998, sem hér hefur þýðingu, er í 59. gr. þeirra, en var áður í 25. gr. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins geta sveitar­félög sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim, enda falli þau undir lögin. Þá segir að heimilt sé auk annars að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og skolps, sbr. 2. tölul., og gjaldtöku fyrir leyfi, leigu eða veitta þjónustu, sbr. 3. tölul. Í ákvæði 5. mgr., áður en því var breytt á árinu 2019, sagði m.a.:

„Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldaskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. að fenginni umsögn hlutaðeigandi heilbrigðis­nefndar. Gjöld mega aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.“

Af samanburði umræddra gjaldtökuheimilda sést að orðalag þeirra er ekki fylli­lega sambærilegt. Í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 er vísað til þess að gjaldið megi ekki vera hærra en nemi kostnaði sem fellur til í sveitar­félaginu „við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum“ laganna, en 2. mgr. ákvæðisins hefur m.a. þýðingu fyrir afmörkun á inntaki þessara orða. Í lögum nr. 7/1998 er á hinn bóginn vísað til þess að gjöldin megi aldrei vera hærri en sem nemi rök­studdum kostnaði við „veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum“. Af orðalagi ákvæðanna sem og lögskýringargögnum er því síður en svo augljóst að ákvæðin séu sama efnis, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. desember 2006 í máli nr. 4580/2005.

Ég bendi jafnframt á að ekki verður annað ráðið en að áskilnaður 59. gr. laga nr. 7/1998, um að gjöld megi ekki vera hærri en sem nemi „rök­studdum kostnaði“ og að þau séu birt fyrir fram í gjaldskrá, sé í þágu réttaröryggis gjaldenda. Heimildir sveitarfélaga til að fella kostnað á borgaranna á grundvelli gjaldtökuheimildarinnar séu þannig m.a. takmarkaðar við að fyrst hafi verið lagður fullnægjandi grundvöllur að honum og að fjárhæð gjalds, til að standa straum af kostnaðinum, sé birt fyrir fram í gjaldskrá.

Það gat því haft þýðingu fyrir lögmæti gjaldtökunnar á grundvelli heimildar í lögum nr. 7/1998 að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða áhrif það hefði að sveitarfélagið hafði í birtum stjórnvaldsfyrirmælum, sem binda það líkt og gjaldendur, ákveðið fjárhæð rotþróargjalds og að rotþrær yrðu hreinsaðar eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, eins og rakið er í kafla IV.1. Af því sem þar kemur nánar fram verður ekki annað ráðið en að sveitarfélagið sjálft líti svo á að fjárhæð gjaldsins sé ákveðin á þeirri forsendu að þriðjungur af kostnaði við að hreinsa rot­þró einu sinni sé innheimtur árlega.

Í umfjöllun nefndarinnar í úrskurði og skýringum til umboðsmanns var vísað til þess að í gögnum málsins hafi legið fyrir „sundurliðaðar tekjur og útgjöld sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa fyrir árin 2012-2018“ og að af þeim sæist „að útgjöld sveitarfélagsins á umræddu tímabili [hefðu verið] talsvert hærri en tekjur“. Af þessu tilefni bendi ég á að samkvæmt þeim gögnum sem liggja fyrir eru einu upplýsingarnar um útgjöld og tekjur sveitarfélagsins í þessum efnum „sundurliðaðar“ eftir árum. Þannig er t.d. ekki að sjá að legið hafi fyrir sundurliðaðar upp­lýsingar um útgjöld sveitarfélagsins sem vörpuðu ljósi á hvaða kostnaður lægi til grundvallar þeim eða aðrar haldbærar skýringar sveitarfélagsins um kostnað sem upplýsingar um útgjöld byggðust á, enda er ekki vikið að neinum slíkum upplýsingum í úrskurði nefndarinnar. Þá fjallaði nefndin eins og áður greinir ekki um hvort og þá hvaða þýðingu slíkar upplýsingar hefðu í samhengi við þær réttarreglur sem eiga við um hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit og gjaldtöku fyrir þá þjónustu.

Með vísan til þess sem er rakið að framan fellst ég ekki á þá afstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að umræddar gjaldtökuheimildir laga nr. 55/2003 og 7/1998 séu sama efnis eða að unnt hafi verið að taka afstöðu til lögmætis álagðra gjalda á grundvelli almennra reglna án samhengis við 5. mgr. 59. gr. síðarnefndu laganna, áður sömu málsgrein 25. gr. Þar sem nefndin leysti úr máli nr. 111/2019 með vísan til rangra laga og án þess að fjalla efnislega um lögmæti gjaldsins í ljósi laga nr. 7/1998 tel ég ekkert fram komið sem leiðir til annars en að úrskurður hennar frá 29. maí 2020 hafi verið haldinn verulegum annmarka.

3 Úrskurður í máli nr. 90/2018 um að vísa frá kæru B

Með úrskurði 22. október 2019 í máli nr. 90/2018 vísaði úrskurðarnefnd u­mhverfis- og auðlindamála frá kæru B á þeim grundvelli að umrædd gjöld hefðu ekki verið lögð á félagið og það hefði ekki ein­staklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Í málinu reyndi á hvort félagið B ætti kæruaðild á grundvelli þess að eiga „lögvarinna hagsmuna“ að gæta samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Af orðalagi þessa ákvæðis leiðir að um kæruaðild til nefndarinnar fer að jafnaði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins, eins og er áréttað í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 130/2011. (Sjá þskj. 1228 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 7 og 9.) Í VII. kafla stjórn­sýslulaga nr. 37/1993 eru almenn ákvæði um stjórnsýslukæru og eiga þau við um málsmeðferð nefndarinnar eftir því sem annað leiðir ekki af lögum nr. 130/2011, sbr. 8. mgr. 4. gr. þeirra.

Þegar máli er skotið til æðra stjórnvalds verður það að meta hverju sinni hvort viðkomandi eigi verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess, jafnvel þótt hann hafi ekki átt aðild að málinu á lægra stjórn­sýslustigi, eða hvort kæruaðildin verði réttlætt á grundvelli annarra reglna, lögfestra eða ólögfestra. Í þeim efnum verður m.a. að líta til þess hver er tilgangur þeirrar kæruheimildar og efni þess máls sem um er að ræða.

Að því er varðar félög er það sjálfstætt álitaefni hvort játa eigi þeim kæruaðild ef þau eiga ekki sjálf einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, aðild þeirra styðst ekki við sérstakt umboð frá aðila málsins eða sérstakt lagaákvæði þar sem vikið er frá almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að sú óskráða regla gildi að félag geti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna samræmist yfir­lýstum tilgangi og markmiðum félagsins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 13. júní 2007 í máli nr. 4902/2007 og álit setts umboðsmanns 6. júlí 2009 í máli nr. 5475/2008. Slík regla styðst við sambærileg sjónarmið og búa að baki því að félög geta að uppfylltum ákveðnum skilyrðum rekið mál fyrir dómi í eigin nafni í þágu félagsmanna sinna, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Félagsmenn B eru samkvæmt samþykktum félagsins allir þeir sem eiga lóðir undir frístundahús á félagssvæðinu. Samkvæmt því verður ekki annað séð en að uppfyllt sé það skilyrði um kæruaðild félags á grundvelli óskráðra reglna að umtalsverður hluti félagsmanna eigi ein­staklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Ég bendi þó á að samkvæmt samþykktum félagsins eru einnig félagsmenn þeir sem eiga lóðir á svæðinu án húss. Í gögnum málsins liggur hins vegar ekki fyrir hvort þetta eigi nú við um einhverja félagsmenn B og þá hversu hátt hlutfall þeirra, en þetta er meðal þess sem úr­skurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála bar að sjá til að væri nægjanlega upplýst áður en sú stjórnvaldsákvörðun var tekin að vísa kæru félagsins frá, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

B er félag sem starfar á grundvelli III. kafla laga nr. 75/2008, um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús. Samkvæmt 17. og 19. gr. þeirra laga, sbr. 4. gr. samþykkta félagsins, er tilgangur og hlutverk félagsins að gæta sameiginlegra hagsmuna félagsmanna og koma fram fyrir hönd þeirra. Í samræmi við þau markmið sem búa að baki ákvæðum laga um félög í frístundabyggð verður að líta svo á að sameiginlegir hagsmunir félagsmanna í þessu samhengi séu af­markaðir við hagsmuni sem eru í fullnægjandi tengslum við frí­stunda­byggðina. Deilur um lögmæti gjalda sem sveitarfélag leggur á félagsmenn vegna þjónustu sem varðar frístundahús þeirra eru því sameiginlegir hagsmunir þeirra. Það verður því ekki annað séð en að uppfyllt sé síðara skilyrðið fyrir kæruaðild félagsins um að gæsla þeirra hagsmuna sem málið varðar samræmist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins.

Í ljósi alls framangreinds tel ég að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 22. október 2019 í máli nr. 90/2018, um að vísa frá kæru B, hafi ekki verið í samræmi við lög.

4 Málsmeðferð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Hér að framan hef ég látið í ljós það álit mitt að úrskurðir úr­skurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 22. október 2019 í máli nr. 90/2018 og 29. maí 2020 í máli nr. 111/2019 séu haldnir annmörkum. Svo sem nánar greinir í V. kafla mælist ég til þess að nefndin taki þessi mál aftur til meðferðar berist beiðni þar um. Það kann því að koma til kasta nefndarinnar að fjalla um þessi mál aftur. Í tilefni af því hvernig nefndin fór með þessi mál, eins og nánar er rakið í II. kafla, hef ég hins vegar ákveðið að fjalla að hluta um málsmeðferð nefndarinnar sem kærustjórnvalds.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórn­valdsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kveðið á um að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og undirrituð. Þar skal koma fram hver er kærandi, hvaða ákvörðun er kærð, kröfur kæranda og rök fyrir kæru. Með þessum ákvæðum er vikið frá þeirri almennu reglu stjórn­sýsluréttar að ekki séu gerðar kröfur til forms eða efnis stjórn­sýslukæru. Á hinn bóginn leiðir af 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga sem og athugasemdum við 4. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 130/2011 að sé kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála ábótavant ber nefnd­inni m.a. að freista þess að upplýsa efni hennar og eftir atvikum leiðbeina kæranda um valdsvið og valdheimildir nefndarinnar þannig að hann geti þá skýrt hvers sé krafist. (Sjá þskj. 1228 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 9.)

Í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og þau sjónar­mið sem búa að baki 30. gr. sömu laga, um að málsmeðferð í kærumáli stuðli að réttaröryggi, ber nefndinni að gæta að framangreindu þegar í upphafi máls. Á þeim tímapunkti getur enda komið í ljós að kæruskilyrði séu ekki uppfyllt eða að málið hafi ekki verið lagt upp fullnægjandi í stjórnsýslukæru. Ef hið síðarnefnda á við er hætt við því að umsögn lægra setts stjórnvalds sem og sú málsmeðferð sem fylgir í kjölfarið komi nefndinni að litlum notum og málið hljóti ekki þá vönduðu meðferð og úrlausn sem stefnt er að með ákvæðum laga um málsmeðferð nefndarinnar. Bæti kærandi ekki úr annmörkum sem eru á kæru eða ljóst verður að kæran falli ekki að hlutverki nefndarinnar þótt hún hafi gætt að leið­beiningar- og rannsóknarskyldu sinni kann henni að vera rétt að vísa málinu frá þegar á þeim tímapunkti.

Það hefur hins vegar ekki áhrif á framangreindar skyldur nefndarinnar að hún hafi að lokinni meðferð máls svigrúm til að laga efni þess að hlutverki sínu til að hún geti fellt úrskurð á ágreinings­efni málsins. Í þeim efnum skiptir jafnframt máli hvaða skorður eru settar við að nefndin fjalli efnislega um mál sem eru kærð til hennar, svo sem að því er varðar ágreiningsefni sem verða borin undir hana, önnur kæruskilyrði sem og hvaða úrræði nefndin hefur til að leiða mál til lykta. Það er því ekki sjálfgefið að nefndinni sé alltaf mögulegt að laga efni málsins að hlutverki sínu og því mikilvægt að grundvöllur málsins sé kannaður þegar í upphafi og að hún noti þau stjórntæki sem henni standa til boða til að stuðla að því að málið sé rekið á fullnægjandi grundvelli. Ég vek jafnframt athygli á að þótt í stjórn­sýslunni gildi að jafnaði ekki regla sem svarar til málsforræðisreglu réttarfars kann svigrúm nefndarinnar til að laga efni máls að hlutverki sínu að vera ólíkt eftir t.d. efni málanna og hvort aðeins einn á aðild að því eða hvort þeir séu fleiri og þá hvort þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Ef nefndin nýtir það svigrúm sem hún hefur að þessu leyti tel ég jafnframt að gera verði þá kröfu að greint sé frá því hvernig efni málsins, eins og nefndin afmarkar það, tengist því ágreiningsefni sem hefur verið lagt fyrir hana. Að öðrum kosti kann að vera illskiljanlegt fyrir þann sem stendur að kæru til nefndarinnar hvort og þá með hvaða hætti úrskurður hafi verið lagður á ágreininginn sem hann bar undir nefndina.

Ekki verður séð að meðferð nefndarinnar á málum nr. 90/2018 og 111/2019 hafi fyllilega samrýmst þeim kröfum sem leiða af framangreindum reglum. Þannig tel ég að eins og atvikum í þessum málum var háttað hafi ekki samrýmst leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu nefndarinnar að hefja meðferð málanna án þess að ganga fyrst úr skugga um hvert væri efni stjórnsýslukæranna og leiðbeina jafnframt um valdsvið og valdheimildir nefndarinnar. Með því hefði verið hægt að auka líkur á að unnt væri að beina málinu í þannig farveg strax í upphafi að úrskurður yrði felldur á ágreiningsefnið. Þá tel ég að nefndin hafi ekki skýrt fullnægjandi hvaða tengsl voru á milli efni máls nr. 111/2019 og kæruefnisins, eins og nefndin afmarkaði það. Það er því ekki ljóst hvort og þá hvernig úrskurður um kæruefnið tengdist því ágreiningsefni sem lagt var fyrir nefndina og þar með hvort afmörkun nefndarinnar á kæruefninu hafi verið í samræmi við úrskurðarskyldu hennar.

Í ljósi þess að ég hef sem fyrr segir komist að niðurstöðu um að báðir úrskurðir nefndarinnar séu haldnir annmörkum og því sé tilefni til að taka málin aftur til meðferðar, berist beiðni um það, tel ég þó ekki tilefni til að ganga lengra að sinni en með framangreindri umfjöllun. Í því sambandi bendi ég jafnframt á að staða nefndarinnar til að fjalla um lögmæti álagðra gjalda kann að vera ólík eftir því hvort fjallað er um kæru B, sem barst nefndinni 21. júní 2018, eða kæru A frá 28. október 2019. Ég tel því að það verði að vera hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að fjalla um málin á nýjan leik, eftir því sem tilefni gefst, og gæta þá að kröfum sem leiða af framangreindum reglum.

5 Hlutverk stjórnvalda í kærumálum borgaranna

Við athugun á málinu vakti það athygli mína að í greinargerðum Hval­fjarðarsveitar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 90/2018 og 111/2019 var þess m.a. krafist að kærunum yrði vísað frá. Var byggt á því að kærurnar uppfylltu hvorki þær kröfur sem leiða af lögum nr. 130/2011 til kröfugerðar né almennum reglum stjórnsýsluréttar um að stjórnsýslukæra skuli varða tiltekna stjórnvaldsákvörðun.

Ég tel af þessu tilefni rétt að minna á þá meginreglu stjórn­sýsluréttarins að borgarinn geti nýtt sér kæruleiðir til að fá efnislega niðurstöðu endurskoðaða. Markmið stjórnvalda í kærumálum er einkum að þau verði leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar en ekki að koma í veg fyrir að málið fái efnislega skoðun. Þá verður jafn­framt að hafa í huga að almennt telst aðili máls á lægra stjórn­sýslustigi eiga aðild að kærumáli vegna sama máls. Þegar um stjórn­sýslukæru er að ræða telst stjórnvaldið sem tók hina kærðu ákvörðun hins vegar almennt ekki aðili að kærumálinu. Sjónarmið um hverjir teljast aðilar að stjórnsýslumálum eru leidd af grund­vallar­reglum stjórnsýslu­réttarins um samskipti borgaranna við hið opinbera sem hafa það að mark­miði að tryggja réttaröryggi þeirra gagnvart stjórnvöldum. Þá bendi ég jafnframt á að opinberir aðilar hafa sjaldnast þá hagsmuni að þeim sé þörf á að njóta þeirra réttinda sem aðilum máls eru veitt samkvæmt stjórnsýslulögum, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 17. desember 2003 í máli nr. 3852/2003.

Stjórnvöld hafa vissulega ákveðið svigrúm við mótun og fram­setningu á kröfum og málsástæðum sem þau telja að hafi þýðingu fyrir úrlausn kærumála en þau verða þrátt fyrir það að gæta þess að haga slíkum málatilbúnaði í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins sem kunna að setja stjórnvöldum skorður í þessum efnum. Umboðsmaður hefur bent á að áhersla stjórnvalda, og þeirra sem gæta hagsmuna þeirra, á ekki að vera á að bera sigur úr býtum í rimmu við borgarann ef það er á kostnað þess að niðurstaða máls byggist á réttum atvikum og samræmist lögum, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017 og 17. janúar 2020 í máli nr. 10008/2019 sem og umfjöllun í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2012, bls. 18-19.

Þótt Hvalfjarðarsveit séu falin tiltekin verkefni lögum samkvæmt og beri að gæta að almannahagsmunum á þeim grundvelli ber því að hafa í huga að aðkoma þess að kærumálum borgaranna er einkum að varpa ljósi á málsatvik og upplýsa mál til að niðurstaða fáist í það og hægt sé að leiða málið til lykta á réttum grundvelli. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið og hvernig greinargerðir sveitarfélagsins voru framsettar eru tilmæli mín að Hvalfjarðarsveit hafi framangreind sjónarmið í huga og geri viðeigandi ráðstafanir til að framsetning og meðferð mála af þess hálfu verði framvegis betur úr garði gerð að þessu leyti.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auð­linda­mála 22. október 2019 í máli nr. 90/2018 og 29. maí 2020 í máli nr. 111/2019 hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég tel að síðarnefndi úr­skurðurinn hafi ekki byggst á fullnægjandi grundvelli þar sem leyst var úr málinu með vísan til rangra laga. Þá tel ég að fyrrnefndi úr­skurður nefndarinnar, um að vísa frá kæru félagsins B, hafi ekki verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um kæru­­aðild félaga. Að lokum er niðurstaða mín að meðferð nefndarinnar á um­ræddum málum hafi ekki verið í samræmi við reglur sem gilda um málsmeðferð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Ég beini því til nefndarinnar að taka mál félagsins B og A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og að hún leysi þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka fram­vegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu. Þá er því beint til Hvalfjarðarsveitar að gæta framvegis betur að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og varða hlutverk stjórnvalda í kærumálum borgaranna.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.