Atvinnuleysistryggingar. Niðurfelling bótaréttar. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 11360/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem staðfest var ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður rétt A til atvinnuleysisbóta í þrjá mánuði. Var sú ákvörðun byggð á því að með því að hafna því að mæta í svokallaðar „prófanir“ hjá X ehf., í kjölfar atvinnuviðtals, hefði hann hafnað starfi í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort úrskurðarnefndin hefði gætt að rannsóknarskyldu sinni í máli A. Þá taldi umboðsmaður tilefni til að víkja að framsetningu málatilbúnaðar Vinnumálastofnunar fyrir úrskurðarnefndinni.

Í kæru A til úrskurðarnefndarinnar vísaði hann til þess að hann hefði hafnað því að mæta í „prófanir“ hjá X ehf. þar sem ekki hefði staðið til að greiða honum laun fyrir þá vinnu. Umboðsmaður tók fram að þótt A hefði ekki orðið við beiðni úrskurðarnefndarinnar um að leggja fram gögn, sem staðfestu þá staðhæfingu hans, yrði að hafa í huga að í stjórnsýslukæru hans hefði sérstaklega verið vísað til þess að samskipti hans og X ehf. hefðu farið fram í gegnum síma. Í ljósi þess að A hefði ekki lagt fram frekari gögn sem studdu frásögn hans hefði nefndinni borið að leggja mat á hvort hægt væri að afla slíkra upplýsinga og þar með upplýsa málið að þessu leyti eins og kostur væri áður en ákvörðun væri tekin. Stjórnvöld gætu ekki skotið sér hjá að rannsaka mál með viðhlítandi hætti en vísa þess í stað til sönnunarreglna. Ekki yrði séð að þau gögn sem hefðu legið fyrir hjá nefndinni hefðu verið fullnægjandi til að varpa ljósi á hvort A teldist í reynd hafa hafnað starfi eða atvinnuviðtali í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, ekki síst í ljósi þess að um var að ræða stjórnsýsluviðurlög og íþyngjandi ákvörðun fyrir hagsmuni A. Þar sem úrskurðarnefndin hefði ekki gert reka að því að afla frekari upplýsinga áður en ákvörðun var tekin var það niðurstaða umboðsmanns að meðferð málsins hefði ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður taldi jafnframt tilefni til að víkja að greinargerð Vinnumálastofnunar fyrir úrskurðarnefndinni. Þar var m.a. vísað til þess að málsástæða A, um að ekki hefði staðið til að greiða honum laun fyrir að mæta í „prófanir“, hefði fyrst komið fram við meðferð kærumálsins og að yfirlýsingar hans væru ekki studdar viðhlítandi gögnum eða skýringum á ástæðum þess. Hefði hann því, að mati stofnunarinnar, ekki veitt skýringar fyrir höfnun á starfi sem gætu talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Umboðsmaður fjallaði almennt um rannsókn stjórnvalda og mikilvægi þess að nauðsynlegar og réttar upplýsingar lægju fyrir til að hægt væri að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Aðilar stjórnsýslumáls færu því að jafnaði ekki með forræði á sakarefninu auk þess sem heimilt væri að koma að nýjum málsástæðum og gögnum við meðferð þess. Þá yrðu lægra sett stjórnvöld við meðferð kærumála m.a. að gæta hlutlægni og stuðla að því eftir föngum að endanleg niðurstaða máls byggðist á réttum atvikum og yrði í samræmi við lög. Við meðferð málsins á kærustigi hefði ekki getað ráðið úrslitum að  A hefði ekki haft uppi þá málsástæðu á lægra stjórnsýslustigi að vinnuveitandi hefði ekki ætlað að greiða laun fyrir „prófanir“.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál A aftur til meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis af hans hálfu, og leysa þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakinu væru í álitinu. Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til Vinnumálastofnunar að betur yrði gætt að grunnreglum stjórnsýsluréttar við framsetningu málatilbúnaðar hennar á kærustigi í framtíðinni.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 26. apríl 2022.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 26. október 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála frá 7. október 2021 í máli nr. 351/2021. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 29. júní þess árs um að fella niður rétt hans til atvinnuleysisbóta í þrjá mánuði. Var ákvörðun Vinnumála­stofnunar byggð á því að með því að hafna því að mæta í svokallaðar „prófanir“ hjá X ehf., í kjölfar atvinnuviðtals, hefði hann hafnað starfi í skilningi laga nr. 54/2006, um atvinnuleysis­tryggingar.

Kvörtun A lýtur einkum að því að skilyrði fyrir beitingu viðurlaga samkvæmt lögum nr. 54/2006 hafi ekki verið fyrir hendi og málsmeðferð úrskurðarnefndar velferðarmála og Vinnumálastofnunar hafi verið ábótavant.

Athugun mín hefur einkum lotið að því hvort úrskurðarnefndin hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni í máli A. Þá tel ég jafnframt tilefni til að víkja að framsetningu málatilbúnaðar Vinnumálastofnunar fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála.

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um atvinnuleysisbætur 17. ágúst 2020. Umsókn hans var samþykkt 5. október 2020 en í ljósi starfsloka hans hjá fyrrum vinnuveitanda var réttur hans til atvinnuleysisbóta felldur niður í tvo mánuði með vísan til 1. mgr. 54. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Með bréfi Vinnumálastofnunar til A 10. júní 2021 tilkynnti stofnunin honum að henni hefðu borist upplýsingar um að hann hefði hafnað atvinnutilboði hjá X ehf. og var þess óskað að hann veitti skýringar á ástæðum þess. Skýringar A bárust með bréfi sama dag þar sem hann kvaðst ekki hafa hafnað atvinnutilboði. Hann hefði verið í hópi þriggja umsækjenda og mætt í atvinnuviðtal hjá fyrirtækinu. Hann hefði verið spurður út í líkamlegt ásigkomulag og hvort hann ynni ekki vel undir miklu álagi. Einnig hefði honum verið greint frá því að unnið yrði aðra hverja helgi en að hann fengi einn virkan dag í frí í kjölfarið. Hann hefði ekki lagt inn umsókn hefði hann vitað það. Ekki hefði átt að umbuna fyrir mikið vinnuálag umfram það sem kjarasamningar buðu upp á. Í kjölfar viðtalsins hefði verið haft samband við hann símleiðis og honum boðið að mæta í „prófanir“. Á þeim tímapunkti hefði hann dregið sig úr ráðningarferlinu. Hann hefði mætt í atvinnuviðtal en ekki hafnað atvinnutilboði.

Hinn 29. júní 2021 ákvað Vinnumálastofnun að fella bótarétt A niður í þrjá mánuði þar sem hann hefði hafnað atvinnutilboði frá X ehf. Í ákvörðun stofnunarinnar sagði meðal annars:

„Vegna ofangreinds er bótaréttur þinn felldur niður frá og með 29.06.2021 í 3 mánuði sem ella hefðu verið greiddar atvinnu­leysis­bætur fyrir. Ákvörðun þessi er tekin á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

[...]

Það er mat Vinnumálastofnunar að skýringar þínar teljast ekki gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Þann 05.10.20 sættir þú niðurfellingu bótaréttar vegna starfsloka. Því er nú um að ræða niðurfellingu bótaréttar öðru sinni. Sá sem hefur sætt niðurfellingu bótaréttar áður á sama bótatímabili skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en að þremur mánuðum liðnum. Bótaréttur þinn er því felldur niður í 3 mánuði. Leggst sá tími sem eftir var af fyrri biðtíma saman við síðari tilkomin viðurlög.“

A kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar vel­ferðar­mála 8. júlí 2021. Í kærunni tók A fram að hann hefði ekki fallist á að halda áfram í umsóknarferlinu þar sem honum hefði verið boðið að vinna launalaust við það sem atvinnurekandi kallaði „prófanir“. Í lögum nr. 54/2006 væri ekki að finna skilyrði sem mælti fyrir um það að atvinnuleitanda bæri að mæta í slíkar „prófanir“ áður en honum væri boðið starf. Þrátt fyrir það hefði Vinnumálastofnun beitt hann viðurlögum líkt og hann hefði hafnað starfi. Hann hefði hins vegar ekki hafnað starfi umrætt sinn heldur hefði hann hafnað því að vinna launa­laust á meðan mat atvinnurekanda á gæðum hans færi fram. Síðustu samskipti hans við fyrirtækið hefðu farið fram 4. júní 2021. Það væri skráð en samskiptin hefðu farið fram í gegnum síma milli hans og yfirmanns á þess vegu.

Úrskurðarnefnd velferðarmála ritaði A bréf 27. september 2021 þar sem vísað var til þess að í kæru hans til nefndarinnar kæmi fram að hann hefði ekki fallist á að halda áfram í umsóknarferli hjá X ehf. eftir að honum hefði verið boðið að vinna launalaust í svo­kölluðum „prófunum“. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði nefndin eftir gögnum sem staðfestu þá frásögn A. Þá var vakin athygli á því að bærust engin gögn myndi nefndin úrskurða í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Í svarbréfi A 28. sama mánaðar áréttaði A að mikilvægt væri að það kæmi fram að hann hefði ekki hafnað atvinnutilboði frá X ehf. Hann hefði fengið símtal frá fyrirtækinu 4. júní 2021 og verið boðið að mæta í „prófanir“ 7. sama mánaðar. Í því sambandi bæri honum ekki að sanna framburð sinn líkt og úrskurðarnefnd velferðarmála óskaði eftir.

Úrskurðarnefnd velferðarmála kvað upp úrskurð sinn 7. október 2021. Í úrskurðinum voru 57. gr. laga nr. 54/2006 og lögskýringargögn að baki ákvæðinu rakin. Því næst sagði: 

„Óumdeilt er að kærandi fór í atvinnuviðtal hjá [X] ehf. og var í kjölfarið beðinn um að mæta í svokallaðar prófanir sem hann gerði ekki. Í skýringum kæranda til Vinnumálastofnunar vegna þessa kemur fram að hann hafi verið spurður út í líkamlegt ásigkomulag og hvort hann ynni vel undir miklu álagi. Einnig hafi kæranda verið tjáð að það yrði unnið aðra hvora helgi en hann fengi frí einn virkan dag eftir þá helgi. Kærandi vísaði til þess að hann hefði ekki lagt inn umsókn hefði hann vitað það. Ekki hafi átt að umbuna fyrir mikið vinnuálag umfram það sem kjarasamningar byðu upp á. Þá kemur fram að kærandi hafi dregið sig úr umsóknarferlinu þegar honum hafi verið boðið að mæta í prófanir. Í skýringum fyrir úrskurðarnefndinni hefur kærandi vísað til þess að hann hafi átt að vinna launalaust í þessum prófunum. Úrskurðarnefndin gaf kæranda kost á að leggja fram gögn til staðfestingar þeirri frásögn sem hann kaus að gera ekki. Þar sem ekki liggur fyrir staðfesting á því að kærandi hafi átt að vinna launalaust er það mat úrskurðarnefndarinnar að taka beri mið af fyrri skýringum kæranda við mat á því hvort Vinnumálastofnun hafi verið rétt að beita ákvæði 57. gr. laga nr. 54/2006 í máli hans.

Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þær ástæður og skýringar sem kærandi hefur gefið fyrir því að draga sig úr umsóknarferlinu ekki þess eðlis að þær falli undir ákvæði 4. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006.“

Úrskurðarnefndin rakti síðan 1. mgr. 61. gr. laga nr. 54/2006 og tók fram að samkvæmt gögnum málsins hefði bótaréttur A verið felldur niður í tvo mánuði þann 5. október 2020 á grundvelli 54. gr. sömu laga. Þar sem um sama bótatímabil væri að ræða hefði Vinnumálastofnun borið að láta hann sæta viðurlögum samkvæmt 61. gr. laganna. Með vísan til þess væri ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður bótarétt A á grundvelli 1. mgr. 57. gr., sbr. 1. mgr. 61. gr. laga nr. 54/2006, staðfest.

  

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd velferðarmála ritað bréf 22. nóvember 2021. Í bréfinu kom fram að af úrskurði nefndarinnar yrði ráðið að þar sem A hefði ekki lagt fram gögn sem staðfestu þá staðhæfingu, að hann hefði átt að vinna launalaust í „prófunum“ hjá X ehf., hefði ekki verið unnt að leggja hana til grundvallar niðurstöðu nefndarinnar. Af því tilefni, og í ljósi þess að hann hefði upplýst um að samskipti hans við félagið hefðu verið símleiðis, var þess óskað að nefndin upplýsti hvort hún hefði beðið um upplýsingar frá fyrirtækinu, eða eftir atvikum öðrum, til að varpa ljósi á hvort fyrirhugað hefði verið að greiða honum laun fyrir að mæta í „prófanir“. Hefði það ekki verið gert var þess óskað að nefndin veitti skýringar á því hvort og þá hvernig meðferð málsins hefði samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari nefndarinnar 16. desember 2021 kom fram að skýringar A um að hann hefði átt að vinna launalaust í „prófunum“ hjá fyrirtækinu hefðu ekki legið fyrir hjá Vinnumálastofnun við töku hinnar kærðu ákvörðunar og því hefði verið ljóst að stofnunin hefði ekki upplýsingar um það. Úrskurðarnefndin hefði því einungis óskað eftir staðfestingu á þeirri staðhæfingu frá A sjálfum. Í ljósi viðbragða A við bréfi úrskurðarnefndarinnar hefði nefndin ekki talið þörf á að kanna það nánar og lagt til grundvallar fyrri skýringar sem hin kærða ákvörðun hefði verið byggð á. Ef A hefði borið því við að hafa ekki tök á að afla umbeðinna upplýsinga eða hann fengi ekki svör frá fyrirtækinu hefði nefndin brugðist við því og óskað eftir upp­lýsingum frá X ehf.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Í 13. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er fjallað um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna, en eitt af þeim skilyrðum er að launamaður sé í virkri atvinnuleit samkvæmt 14. gr. laganna. Í síðarnefndu greininni kemur fram hvaða skilyrði atvinu­leitandi þarf að uppfylla til að teljast í virkri atvinnuleit, en á meðal þeirra skilyrða er að hann hafi frumkvæði að starfsleit og sé reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt er fyrir samkvæmt lögum og kjarasamningum, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og uppfyllir skilyrði annarra laga.

Í 57. gr. laga nr. 54/2006, með síðari breytingum, er mælt fyrir um viðurlög við því ef starfi eða atvinnuviðtali er hafnað. Þar segir í 1. mgr. að sá sem hafni starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla laganna fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar sé tilkynnt aðila, sbr. þó 5. mgr. greinarinnar. Hið sama eigi við um þann sem hafni því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar.

Í athugasemdum við 57. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 segir að mikilvægt þyki að það að hafna því að fara í atvinnu­viðtal eða sinna ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar hafi sömu áhrif og sú ákvörðun að taka ekki starfi sem býðst. Ástæðan sé einkum sú að atvinnuviðtal sé meginforsenda þess að hinum tryggða verði boðið starf og þyki mega leggja slíka ákvörðun að jöfnu því að hafna starfi. Telja verði óðeðlilegt að hinn tryggði geti neitað því að fara í atvinnu­viðtal án viðbragða frá kerfinu en þeir sem hafi farið í viðtalið og verið boðið starf þurfi að þola biðtíma eftir atvinnuleysisbótum taki þeir ekki starfinu (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4677).

Samkvæmt 4. mgr. 57. gr. laganna skal Vinnumálastofnun meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. greinarinnar hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félags­legra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða ummönnunar­skyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. laganna hafi hinn tryggði leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.

Í 61. gr. laganna er kveðið á um ítrekunaráhrif fyrri viður­lagaákvarðana. Þar segir í 1. mgr. að sá sem hafi sætt viðurlögum skv. 57. til 59. gr. eða biðtíma skv. 54. og 55. gr. laganna og eitthvert þeirra tilvika sem þar greinir eigi sér stað að nýju á sama tímabili skv. 29. gr. skuli ekki eiga rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en að þremur mánuðum liðnum frá þeim degi er ákvörðun Vinnumálastofnunar um ítrekunaráhrif liggi fyrir enda hafi hann fengið greiddar bætur skemur en samtals 24 mánuði á sama tímabili. Hafi hinn tryggði fengið greiddar bætur í samtals 24 mánuði eða lengur á sama tímabili skv. 29. gr. laganna þegar atvik sem lýst sé í 1. málslið eigi sér stað skuli hinn tryggði ekki eiga rétt á greiðslu bóta fyrr en hann uppfylli skilyrði 31. gr. laganna.

  

2 Rannsókn málsins hjá úrskurðarnefnd velferðarmála

Ákvörðun um beitingu viðurlaga á grundvelli 57. gr. laga nr. 54/2006 er stjórn­valdsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning slíkrar ákvörðunar ber því að gæta að þeim réttaröryggisreglum sem þar er mælt fyrir um, þ.á m. rannsóknarreglu 10. gr. laganna.

Í 57. gr. laga nr. 54/2006 eru sett tvö skilyrði fyrir beitingu viðurlaga samkvæmt greininni. Annars vegar að atvinnuleitanda hafi boðist starf með sannanlegum hætti eða honum boðist atvinnuviðtal vegna starfs. Hins vegar þarf atvinnuleitandi að hafa hafnað starfinu eða boði í atvinnu­viðtal eða fyrir liggur að hann hafi ekki sinnt atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar. Af þessum lagagrundvelli og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar leiðir að úrskurðarnefnd velferðarmála, sem og Vinnumálastofnun, bar að afla nægilegra upplýsinga um það hvort A hefði með sannanlegum hætti boðist starf eða atvinnuviðtal í skilningi laganna, hvort hann hefði hafnað slíku atvinnutilboði eða viðtali og þá hvaða ástæður hefðu legið því til grundvallar.

Í fyrrnefndri rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga felst ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga þegar það hefur mál til meðferðar. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur það beint tilmælum til hans um að veita upplýsingar og leggja fram nauðsynleg gögn, sem með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram, án þess að það íþyngi honum um of. Eftir að aðili leggur fram umbeðin gögn verður stjórnvald að meta hvort fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir til að hægt sé að taka ákvörðun í málinu eða hvort ástæða sé til að kalla eftir frekari upplýsingum eða skýringum. Eftir atvikum ber þá að leiðbeina aðila um afleiðingar þess ef hann verður ekki við slíkri beiðni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Ábyrgð á rannsókn málsins er eftir sem áður hjá stjórnvaldinu enda leiði ekki annað af ákvæðum laga um hlutverk og málsmeðferð þess. Við mat á því hversu strangar kröfur eru gerðar til stjórnvalda í þessum efnum þarf m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu brýnt er að taka skjóta ákvörðun. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvalds­ákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294).

Sem fyrr segir byggði A á því í stjórnsýslukæru sinni að hann hefði hafnað því að mæta í „prófanir“ hjá X ehf. þar sem ekki hefði staðið til að greiða honum laun fyrir þá vinnu. Þá tók hann jafnframt fram að samskipti hans við fyrirtækið í kjölfar atvinnuviðtals hans hjá því hefðu farið fram í gegnum síma. Var það mat úrskurðar­nefndarinnar, eftir að hafa veitt A kost á að leggja fram gögn sem staðfestu þá frásögn, að þar sem slík gögn hefðu ekki verið lögð fram af hans hálfu bæri að taka mið af fyrri skýringum hans við mat á lögmæti ákvörðunar Vinnu­málastofnunar.

Þótt A hafi ekki orðið við beiðni úrskurðar­nefndarinnar um að leggja fram gögn sem staðfestu fyrrgreinda staðhæfingu hans verður að hafa í huga að í stjórnsýslukæru hans var sérstaklega vísað til þess að samskipti hans og X ehf. hefðu farið fram í gegnum síma. Í ljósi þess að A lagði ekki fram frekari gögn sem studdu frásögn hans bar nefndinni að leggja mat á hvort hægt væri að afla slíkra upplýsinga og þar með upplýsa málið að þessu leyti eins og kostur var áður en ákvörðun væri tekin, t.a.m. með því að hafa samband við X ehf., eins og nefndin hefur sjálf bent á að hefði verið mögulegt. Af þessu tilefni minni ég á að stjórnvöld geta ekki skotið sér hjá að rannsaka mál með viðhlítandi hætti en vísað þess í stað til sönnunarreglna, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 2018 í máli nr. 9708/2018.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og í ljósi þeirrar rannsóknarskyldu sem hvílir á úrskurðarnefnd velferðarmála, fæ ég ekki séð að þau gögn sem lágu fyrir hjá nefndinni hafi verið fullnægjandi til að varpa ljósi á hvort A teldist í reynd hafa hafnað starfi eða atvinnuviðtali í skilningi 57. gr. laga nr. 54/2006. Þar hefur m.a. þýðingu að um var að ræða ákvörðun um stjórnsýsluviðurlög og verulega íþyngjandi ákvörðun fyrir fjárhagslega og félagslega hagsmuni A. Þá legg ég áherslu á að jafnan verður að gera ríkar kröfur til máls­með­ferðar á æðra stjórnsýslustigi og þá ekki síst í málum sem þessum. Þar sem úrskurðarnefndin gerði ekki reka að því að afla frekari upplýsinga áður en ákvörðun var tekin er það samkvæmt þessu niðurstaða mín að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

   

3 Hlutverk Vinnumálastofnunar við meðferð kærumála

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála vegna stjórnsýslukæru A er því lýst að í kærunni sé greint frá því að vinnuveitandi hefði ekki ætlað að greiða laun fyrir þann tíma sem hann væri í svonefndum prófunum, en málsástæða á þessa leið hefði fyrst komið fram við meðferð kærumálsins. Yfirlýsingar hans væru ekki studdar viðhlítandi gögnum eða skýringum á því hvers vegna hann hefði ekki haft orð á þessari málsástæðu þegar stofnunin hefði fyrst óskað eftir athugasemdum frá honum. Hefði hann því, að mati stofnunarinnar, ekki veitt skýringar fyrir höfnun sinni á starfi sem gætu talist gildar í skilningi laga nr. 54/2006.

Samkvæmt rökum rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar ber stjórnvöldum að sjá til þess að nauðsynlegar og réttar upplýsingar liggi fyrir þannig að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Aðilar stjórn­sýslu­máls fara því að jafnaði ekki með forræði á sakarefninu auk þess sem þeim er almennt heimilt að koma að nýjum málsástæðum og gögnum við meðferð þess. Af þessu tilefni er rétt að minna á að stjórnvald á kærustigi sinnir eftirlits- og réttaröryggishlutverki og ber því að eigin frumkvæði að gæta að því hvort lægra sett stjórnvald hafi afgreitt mál í samræmi við lög, bæði að formi og efni til. Athugast í því tilliti að við meðferð kærumáls hefur lægra sett stjórnvald, sem tók hina kærðu ákvörðun, almennt ekki sambærilega stöðu og málsaðili nema annað leiði af þeim lögum sem gilda um hlutverk og málsmeðferð kærustjórnvaldsins. Aðkoma lægra setts stjórnvalds að kærumáli takmarkast þannig að jafnaði við það að veita æðra setta stjórnvaldinu upplýsingar og skýringar á hinni kærðu ákvörðun og, eftir atvikum, koma að leiðréttingum og upplýsingum vegna þess sem fram kemur í stjórnsýslukæru eða æðra setta stjórnvaldið hefur sérstaklega óskað eftir.

Lægra sett stjórnvald nýtur ákveðins svigrúms við mótun og framsetningu á kröfum og málsástæðum sem það telur að hafa þýðingu fyrir úrlausn kærumáls. Þrátt fyrir það verður það að gæta að því að slíkur málatilbúnaður sé í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 17. janúar 2020 í máli nr. 10008/2019. Við meðferð kærumáls ber lægra settum stjórnvöldum því að gæta hlutlægni og stuðla að því eftir föngum að endanleg niðurstaða máls byggist á réttum atvikum og verði í samræmi við lög. Eins og umboðsmaður hefur áður bent á er því mikilvægt við þessar aðstæður að stjórnvöld hafi það ekki að markmiði að bera sigur úr býtum í rimmu við borgarann ef það er á kostnað þess að niðurstaða máls byggist á réttum atvikum og samræmist lögum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið gat það ekki ráðið úrslitum við meðferð málsins á kærustigi þótt A hefði ekki haft uppi þá málsástæðu á lægra stjórnsýslustigi að vinnuveitandi hefði ekki ætlað að greiða laun fyrir þann tíma sem hann væri í svonefndum „prófunum“. Með hliðsjón af því hvernig greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndarinnar var framsett um þetta atriði, beini ég því til stofnunarinnar að gæta betur að áðurlýstum sjónarmiðum við fram­setningu málatilbúnaðar hennar í framtíðinni.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi ekki upplýst mál A með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggist sú niðurstaða einkum á því að þau gögn sem lágu fyrir hjá nefndinni hafi ekki verið fullnægjandi til að varpa ljósi á það hvort A teldist hafa hafnað atvinnuviðtali eða starfi í skilningi 57. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A aftur til með­ferðar, komi fram beiðni þess efnis af hans hálfu, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

Það er jafnframt niðurstaða mín að framsetning málatilbúnaðar Vinnu­málastofnunar fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála gefi tilefni til þess að beina þeim tilmælum til stofnunarinnar að betur verði gætt að grunn­reglum stjórnsýsluréttar við framsetningu málatilbúnaðar hennar á kærustigi í framtíðinni.