Opinberir starfsmenn. Áminning. Upphaf stjórnsýslumáls. Aðgangur að gögnum og upplýsingum.

(Mál nr. 10979/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir framgöngu lögreglustjórans á Norðurlandi eystra í tengslum við starfsmannamál sem kom upp hjá embættinu. Laut málið að samskiptum A og annars starfsmanns embættisins sem fjallað var um á grundvelli reglugerðar um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum. Áður en málinu lauk sagði A upp störfum en þá hafði ekki verið tekin ákvörðun um hvort málið yrði lagt í farveg áminningarmáls. Gerðar voru athugasemdir við að A hefði ekki verið tilkynnt um upphaf málsins með fullnægjandi hætti og ekki verið veitt færi á því að tjá sig um efni þess eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Umboðsmaður tók fram að ákvörðun um að hefja mál teljist almennt ekki sérstök stjórnvaldsákvörðun. Það leiddi hins vegar af óskráðum reglum, þ.á m. almennri skyldu stjórnvalds til rannsóknar, að því kynni að vera rétt að láta fara fram frumathugun á atvikum máls og taka afstöðu til þess hvort fyrirliggjandi atvik gæfu tilefni til þess að hefja mál. Þar sem heimild til að veita starfsmanni áminningu væri liður í stjórnunarúrræðum forstöðumanns stofnunar gagnvart starfsmönnum yrði að játa honum nokkurt svigrúm við úrlausn á því hvort tilefni væri til að hefja áminningarmál eða beita þess í stað öðrum vægari úrræðum. Með hliðsjón af því, og þar sem af gögnum málsins yrði ráðið að þegar A sagði upp störfum hafði enn ekki verið tekin ákvörðun um hvort málið yrði sett í farveg áminningarmáls, taldi umboðsmaður sig ekki hafa forsendur til að líta svo á að lögreglustjóranum hefði borið, þegar við upphaf málsins, að leggja það í farveg formlegs áminningarmáls né að málsmeðferð hans hefði að þessu leyti brotið í bága við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Þá taldi umboðsmaður ekki unnt að slá því föstu að framkvæmd athugunar lögreglustjórans vegna málsins hefði brotið í bága við ákvæði fyrrgreindrar reglugerðar um að tryggja að hlutaðeigandi starfsmönnum væri gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri við mat á aðstæðum á vinnustaðnum. Umboðsmaður tók þó fram að þau samskipti sem málið laut að hefðu verið þess eðlis að þau gætu leitt til þess að síðar yrði hafið áminningarmál. Þrátt fyrir að málið væri sett í farveg athugunar á grundvelli reglugerðarinnar og formlegt áminningarmál þannig ekki hafist hefði lögreglustjóra borið að hafa þessa aðstöðu í huga og þá þannig að réttur A til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri væri virtur.

Kvörtun A laut jafnframt að þeirri ákvörðun lögreglustjórans að synja að hluta beiðni A, eftir að málinu lauk, um aðgang að gögnum þess, með vísan til þess að um vinnuskjöl hefði verið að ræða sem væru undanþegin upplýsingarétti. Umboðsmaður benti á að til vinnuskjala og vinnugagna teldust þau gögn sem stjórnvald hefði ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þegar vafi léki á því hvort um vinnuskjal í stjórnsýslumáli væri að ræða bæri m.a. að líta til þess hvort skjal hefði aðallega að geyma vangaveltur stjórnvalds um meðferð eða úrlausn máls án þess að um endanlega ákvörðun væri að ræða. Þar sem umrædd gögn innihéldu að mestu leyti upplýsingar um málsatvik sem lögreglustjórinn aflaði við meðferð málsins og honum hefði borið að skrá féllst umboðsmaður ekki á þær skýringar lögreglustjórans að um vinnuskjöl væri að ræða. Beindi umboðsmaður því til embættisins að taka beiðni A um aðgang að gögnum til meðferðar að nýju, bærist beiðni þess efnis frá A.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 10. maí 2022.

   

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 12. mars 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna framgöngu lögreglustjórans á Norðurlandi eystra í tengslum við starfsmannamál sem upp kom í nóvember 2020, en A var þá starfandi lögreglumaður hjá embættinu.

Kvörtun A lýtur nánar tiltekið að málsmeðferð lögreglustjórans vegna samskipta sem áttu sér stað milli hans og annars starfsmanns embættisins sem fjallað var um með vísan til reglugerðar nr. 1009/2015, um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum. Byggist kvörtunin m.a. á því að honum hafi ekki verið tilkynnt um upphaf málsins með fullnægjandi hætti og ekki verið veitt færi á því að tjá sig um efni þess eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Auk þess lýtur kvörtunin að þeirri ákvörðun lögreglustjórans að synja að hluta beiðni A, eftir að málinu lauk, um að honum yrði veittur aðgangur að gögnum þess. Hefur athugun umboðsmanns einkum beinst að þessum atriðum.

  

II Málavextir

A starfaði sem ómenntaður lögreglumaður hjá embætti lögreglustjórans á Norðurlandi eystra á þeim tíma sem hér um ræðir. Eftir því sem fram kemur í gögnum málsins leitaði samstarfskona hans á D-vakt hjá embættinu til lögreglustjóra 9. nóvember 2020 með umkvartanir vegna framkomu A gagnvart sér, en lögreglustjórinn mun þá fyrst hafa fengið vitneskju um þetta. Umkvartanir samstarfskonunnar lutu einkum að kynferðislegri og kynbundinni orðanotkun A í samskiptum hans við hana. Hóf lögreglustjórinn í kjölfarið athugun á grundvelli reglugerðar nr. 1009/2015, um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum.

Degi síðar eða 10. sama mánaðar átti lögreglustjórinn, ásamt yfirlögregluþjóni, fund með stjórnendum D-vaktar um málefni vaktarinnar, þ.m.t. fyrrgreindar umkvartanir vegna A. Jafnframt átti lögreglustjórinn, ásamt öðrum stjórnendum hjá embættinu, að nýju fund með samstarfskonu hans vegna málsins og síðar um daginn með A þar sem honum var kynnt að fram væru komnar umkvartanir vegna framkomu hans. Dagana 11. og 13. sama mánaðar átti lögreglustjórinn fundi með þremur öðrum starfsmönnum á vaktinni og trúnaðarmanni vegna umkvartananna.

Hinn 16. sama mánaðar átti lögreglustjórinn fund með öryggisnefnd embættisins. Í samantekt fundarins kom m.a. fram það mat lögreglustjóra að hægt væri að ná sátt í málinu. Í samtali við lögreglustjóra 18. sama mánaðar mun A hafa sagst vera tilbúinn að leita sátta og mun lögreglustjórinn af því tilefni hafa upplýst um þau atriði sem A átti að skuldbinda sig til að gangast undir í því sambandi. Á meðal þeirra var að A myndi biðja samstarfskonu sína afsökunar og koma fram við hana af virðingu eftirleiðis, sækja tíu tíma hjá sálfræðingi og undirgangast handleiðslu hjá samskiptaráðgjafa. Jafnframt mun lögreglustjóri hafa tjáð honum að til skoðunar væri hvort hefja ætti áminningarmál og ferli málsins samkvæmt lögum um opinbera starfsmenn væri ólokið. Síðar sama dag tilkynnti A hins vegar lögreglustjóranum, og öðrum starfsmönnum embættisins, um uppsögn sína.

Hinn 4. febrúar 2021 óskaði A eftir því að hann fengi öll gögn málsins afhent. Var þeirri beiðni synjað að hluta með vísan til þess að samantektir sem skráðar voru vegna funda og samtala lögreglustjóra við A og samstarfskonu hans, við aðra stjórnendur embættisins, starfsfólk á vaktinni og trúnaðarmann væru vinnuskjöl samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

   

III Samskipti umboðsmanns og lögreglustjórans á Norðurlandi eystra

Embætti lögreglustjórans á Norðurlandi eystra var ritað bréf 18. mars 2021 og þess óskað að öll gögn málsins yrðu afhent umboðsmanni. Bárust þau með bréfi 23. apríl þess árs. Á meðal þeirra voru samantektir sem skráðar voru vegna samtala lögreglustjórans við A, samstarfskonu hans, stjórnendur á D-vakt og aðra starfsmenn vaktarinnar.

Lögreglustjóranum var ritað bréf að nýju 7. maí 2021. Þar var þess m.a. óskað að hann lýsti viðhorfi sínu til þess hvort stjórnsýslumál hefði hafist samhliða því að athugun hófst samkvæmt reglugerð nr. 1009/2015, um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum. Hefði slíkt mál ekki stofnast, var þess óskað að sú afstaða yrði skýrð nánar og hvernig það samræmdist þeim sjónarmiðum sem byggt hefði verið á í íslenskum stjórnsýslurétti um upphaf stjórnsýslumáls. Þar sem A byggði m.a. á því í kvörtuninni að honum hefði ekki verið tilkynnt um upphaf málsins með fullnægjandi hætti og honum hefði ekki verið veitt færi á að koma á framfæri andmælum sínum í tengslum við atvik þess var þess jafnframt óskað að lögreglustjórinn staðfesti hvort það væri réttur skilningur að honum hefði verið tilkynnt um upphaf athugunarinnar hinn 10. nóvember 2020. Að þessu leyti var þess einnig óskað að lögreglustjórinn lýsti viðhorfi sínu til þeirrar afstöðu A að ekki hefði verið gætt að andmælarétti hans. Í svari lögreglustjórans af þessu tilefni segir m.a. eftirfarandi:

„Þegar atvik máls komu fyrst til vitneskju lögreglustjóra þann 9. nóvember 2020 var það þegar tekið til athugunar hjá embættinu. Í ljósi allra aðstæðna var talið mikilvægt að stíga inn í aðstæður, greina vel atvik og afla upplýsinga hjá hlutaðeigandi, þ.m.t. [A], auk vitna og annarra sem vitneskju gætu haft um málið. Viðbrögð lögreglustjóra og málsmeðferð í kjölfar tilkynningar var í samræmi við þær skyldur sem lagðar eru á atvinnurekanda skv. reglugerð nr. 1009/2015.“

Í fyrrgreindu bréfi kom fram að á grundvelli reglugerðarinnar, sbr. einkum 6. og 7. gr., bæri atvinnurekanda að bregðast við eins fljótt og kostur væri þegar honum bærist kvörtun eða ábending um einelti, kynferðislega áreitni, kynbundna áreitni eða ofbeldi á vinnustað. Leiddi athugun þar að lútandi í ljós rökstuddan grun um slíka hegðun á vinnustað bæri atvinnurekanda að grípa til aðgerða í því skyni að stöðva hana og koma í veg fyrir að hún endurtæki sig. Við meðferð máls skyldi atvinnurekandi skrá niður allt sem því tengdist og halda hlutaðeigandi starfsmönnum og vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins upplýstum, m.a. með því að veita þeim aðgang að öllum upplýsingum og gögnum í málinu, að teknu tilliti til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.Þá kom fram að málsmeðferð lögreglustjórans hefði verið að öllu leyti í samræmi við fyrirmæli reglugerðarinnar. Aðgerðir lögreglustjórans hefðu miðað að því að stöðva hegðunina sem umkvartanirnar lutu að og koma í veg fyrir hún endurtæki sig. Embætti lögreglustjórans liti svo á að meðferð málsins hefði verið í samræmi við „málsmeðferðarreglur stjórnsýslurréttar“. Jafnframt segir í svarinu:

„Málið kom fyrst til vitneskju lögreglustjóra þann 9. nóvember [2020] og var þegar í kjölfarið tekið til athugunar hjá embættinu. Embættið staðfestir að upphaf máls var þann 10. nóvember [2020]. Þann sama dag var rætt við stjórnendur vaktar, þolanda og [A]. Þannig er litið svo á að [A] hafi verið tilkynnt um upphaf máls með fullnægjandi hætti á fundi með stjórnendum þann 10. nóvember 2020, sama dag og athugun þess hófst.

Embættið telur að gætt hafi verið að möguleikum [A] til að koma að andmælum í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Á fundi sem haldinn var þann 10. nóvember [2020] var hann spurður út í þá hegðun og háttsemi sem upplýsingar lágu fyrir um að hann hefði viðhaft og honum gafst þá tækifæri á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri [...]. Þá var hann upplýstur um framgang málsins 10., 11., 12. og 18. nóvember [2020] og hafði þá einnig tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum.“

Þess var einnig óskað af hálfu umboðsmanns að lögreglustjórinn veitti nánari skýringar á þeirri afstöðu sinni að 3. töluliður 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga ætti við um hluta gagna málsins og þá einnig með hliðsjón af 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1009/2015.

Um þetta kom það fram í svari lögreglustjórans að ekki hefði komið til þess að stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin í málinu og þegar A hefði sagt upp störfum hafði ekki verið tekin afstaða til þess hvort málið færi í áminningarferli. Samantektirnar vegna funda og samtala lögreglustjóra við A, samstarfskonu hans og aðra starfsmenn vaktarinnar og stjórnendur hefðu verið vinnuskjöl sem lögreglustjóri hefði ritað til eigin afnota. Ekki væri um fundargerðir eða samantektir að ræða sem voru undirritaðar eða staðfestar af hlutaðeigandi. Því ætti 3. töluliður 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga við. Samantektirnar hefðu hvorki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins né upplýsingar sem ekki yrði aflað annars staðar frá enda hefði A verið upplýstur um efni umkvartana samstarfskonu sinnar á fundi hans með lögreglustjóra 10. nóvember 2020 þegar þær voru bornar undir hann.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Reglugerð um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er tilgangur þeirra að tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu, sbr. a-lið greinarinnar. Þá sé með þeim leitast við að tryggja skilyrði fyrir því að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál í samræmi við gildandi lög og reglur, ráðleggingar aðila vinnumarkaðarins og ráðleggingar og fyrirmæli Vinnueftirlits, sbr. b-lið greinarinnar.

Samkvæmt 13. gr. laganna hvílir sú almenna skylda á atvinnurekanda að tryggja að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað. Reglugerð nr. 1009/2015, um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum, er samkvæmt 13. gr. hennar sett með stoð í ákvæðum laganna, nánar tiltekið 37. gr., 38. gr., 65. gr., 65. gr. a., og 66. gr. þeirra. Í þeim lagaákvæðum er fjallað um ábyrgð atvinnurekanda á því að gera skriflega áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sérstakt áhættumat með tilliti til öryggis og heilsu starfsmanna og áhættuþátta í vinnuumhverfi svo og áætlun um heilsuvernd.

Markmið reglugerðar nr. 1009/2015 er að koma í veg fyrir einelti, kynferðislega áreitni, kynbundna áreitni og ofbeldi á vinnustöðum og stuðla að gagnkvæmri virðingu þar, sbr. a- og b-lið 2. gr. reglugerðarinnar. Enn fremur er með henni leitast við að tryggja að gripið verði til aðgerða í samræmi við skriflega áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sbr. II. kafla reglugerðarinnar, komi fram kvörtun, ábending eða rökstuddur grunur um einelti, kynferðislega áreitni, kynbundna áreitni eða ofbeldi á vinnustað eða ef atvinnurekandi verður var við háttsemi sem getur falið það í sér, sbr. c- og d-liði greinarinnar.

Í 3. gr. téðrar reglugerðar er skilgreind sú háttsemi sem henni er ætlað að stemma stigu við. Þar kemur fram að með kynferðislegri áreitni sé átt við hvers kyns kynferðislega hegðun sem sé í óþökk þess sem fyrir henni verður og hafi þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi, einkum þegar hegðunin leiðir til ógnandi, fjandsamlegra, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi aðstæðna. Þar segir að hegðunin geti verið orðbundin, táknræn og/eða líkamleg. Í II. kafla hennar er mælt fyrir um gerð og efni áhættumats og áætlunar um áhættuþætti og forvarnir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustað. Jafnframt segir að í áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. laga nr. 46/1980, skuli m.a. gera grein fyrir þeim aðgerðum sem grípa skuli til komi fram kvörtun, ábending eða rökstuddur grunur um slíka háttsemi á vinnustað.

Í III. kafla umræddrar reglugerðar er fjallað um skyldur atvinnurekanda. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar skal atvinnurekandi bregðast við eins fljótt og kostur er þegar honum berst kvörtun af umræddum toga. Honum ber að meta aðstæður í samvinnu við vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins, eftir því sem við á, og utanaðkomandi aðila ef með þarf. Atvinnurekanda ber jafnframt að tryggja að við matið sé hlutaðeigandi starfsmönnum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og alla jafna sé rætt við einn aðila máls í senn. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að leiði framangreint mat á aðstæðum í ljós rökstuddan grun um að kynferðisleg áreitni, kynbundin áreitni eða ofbeldi eigi sér stað eða hafi átt sér stað á vinnustaðnum skuli atvinnurekandi grípa til aðgerða í samræmi við skriflega áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað í því skyni að stöðva hegðunina, sé hún enn til staðar, sem og í því skyni að koma í veg fyrir að hún endurtaki sig á vinnustaðnum. Í 4. mgr. greinarinnar eru því næst fyrirmæli þess efnis að atvinnurekandi skuli skrá niður allt sem tengist meðferð máls og halda hlutaðeigandi starfsmönnum sem og vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins upplýstum meðan á meðferð þess stendur, m.a. með því að veita þeim aðgang að öllum upplýsingum og gögnum í málinu, að teknu tilliti til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Loks er mælt fyrir um það í 5. mgr. greinarinnar að þegar atvinnurekandi lítur svo á að máli sé lokið af hans hálfu skuli hann upplýsa hlutaðeigandi starfsmenn sem og vinnuverndarfulltrúa vinnustaðarins um það.

  

2 Tilkynning um upphaf máls og andmælaréttur

Fyrir liggur að þegar umkvartanir samstarfskonu A komu til vitneskju lögreglustjórans hóf hann málsmeðferð á grundvelli áður lýstrar reglugerðar nr. 1009/2015. Verður að leggja til grundvallar að sú málsmeðferð hafi m.a. haft að markmiði að upplýsa málið og stöðva þá hegðun sem fram komnar umkvartanir lutu að, sbr. 1. og 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar. Í kvörtun A er byggt á því að lögreglustjóranum hafi allt frá því að hann fékk veður af málinu, þ.e. þegar samstarfskona hans bar upp umkvartanir sínar, borið að haga meðferð þess í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að þessu leyti hef ég skilið kvörtunina á þá leið að A telji að lögreglustjóranum hafi þegar í upphafi borið að leggja málið í farveg áminningarmáls, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, m.a. með því að tilkynna um upphaf þess og veita honum færi á að tjá sig og koma sjónarmiðum sínum á framfæri, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Í 14. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess samkvæmt 13. gr. laganna skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli hans á því að mál hans sé til meðferðar nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrirfram. Samkvæmt þessu er skylda til tilkynningar bundin við þau mál þar sem aðili á andmælarétt, en slík skylda getur einnig orðið virk þegar einhver atvik koma upp við meðferð málsins sem gefa sérstakt tilefni til þess að gefa aðilanum kost á því að gæta hagsmuna sinna, ekki síst þegar stjórnsýslumáli kann að ljúka með stjórnsýsluviðurlögum eða annarri íþyngjandi ákvörðun. Sú skylda stjórnvalds að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar er þannig nátengd andmælarétti og liður í því að tryggja réttaröryggi hans.

Leggja verður til grundvallar að ákvörðun um að hefja mál teljist almennt ekki sérstök stjórnvaldsákvörðun og eiga því fyrrgreind ákvæði stjórnsýslulaga ekki við um þann þátt málsmeðferðarinnar. Eigi að síður leiðir af óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, þ.á m. almennri skyldu stjórnvalds til rannsóknar, að því kann að vera rétt að láta fara fram frumathugun á atvikum máls og taka afstöðu til þess hvort fyrirliggjandi atvik gefi tilefni til þess að hefja mál. 

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmanns Alþingis, er hlut­verk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórn­sýslu ríkis og sveitar­félaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína í málum sem þessum ekki í sömu stöðu og for­stöðumaður stofnunar þegar kemur að því að leggja mat á hvort framkoma eða frammi­staða starfsmanns gefi tilefni til að beita áminningu eða grípa til annarra ráðstafana, svo sem tiltals eða athugasemda við störf eða framkomu starfsmanns, eftir atvikum á grundvelli fyrrgreindrar reglugerðar nr. 1009/2015. Í slíkum málum er hlutverk umboðsmanns þannig fyrst og fremst að lýsa áliti sínu á því hvort byggt hafi verið á mál­efnalegum sjónarmiðum af hálfu stjórnvalds, hvort mat og ályktanir þess af gögnum málsins hafi verið forsvaranlegar og hvort fylgt hafi verið þeim efnis- og málsmeðferðarreglum sem gilda um áminningu, ef slíkri ákvörðun er til að dreifa. Er þá m.a. haft í huga að heimild til að veita starfsmanni áminningu er liður í stjórnunarúrræðum forstöðumanns stofnunar gagnvart starfsmönnum og verður því, svo sem áður greinir, að játa for­stöðu­manni nokkurt svigrúm við úrlausn á því hvort tilefni sé til að hefja áminningarmál eða beita þess í stað öðrum vægari úrræðum.

Í skýringum lögreglustjórans og þeim gögnum sem fyrir liggja um samskipti hans við A hefur komið fram að þegar hann sagði upp störfum hafði enn ekki verið tekin ákvörðun um hvort málið yrði sett í farveg áminningarmáls. Í ljósi fyrrgreinds svigrúms forstöðumanna stofnanna, svo og með hliðsjón af því að skammur tími leið frá því að samstarfskona A leitaði til lögreglustjórans 10. nóvember 2020 þar til hann sagði upp störfum 18. sama mánaðar, tel ég mig hvorki hafa forsendur til þess að líta svo á að lögreglustjóranum hafi, þegar við upphaf málsins, borið að leggja málið í farveg formlegs áminningarmáls né að málsmeðferð hans hafi að þessu leyti brotið í bága við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Að þessu leyti horfi ég einnig til þess að ákvörðun forstöðumanns um að hefja áminningarmál er íþyngjandi ráðstöfun og kunna sjónarmið um meðalhóf að réttlæta að mál verði leyst með öðrum og óformlegri hætti, svo sem með tiltali eða sáttaumleitunum milli starfsmanna.

Að þessu slepptu giltu um athugun lögreglustjórans nánari fyrirmæli reglugerðar nr. 1009/2015, en líkt og áður greinir ber atvinnurekanda, þegar honum berst kvörtun eða ábending um einelti, kynferðislega áreitni, kynbundna áreitni eða ofbeldi á vinnustað samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar, að tryggja að hlutaðeigandi starfsmönnum sé gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri við mat á aðstæðum á vinnustaðnum.

Eftir því sem fram kemur í kvörtun A var hann 10. nóvember 2020 boðaður á fund á lögreglustöðinni með u.þ.b. klukkustundar fyrirvara. Mun það eitt hafa komið fram að efni fundarins væri sú vakt sem A starfaði á, en samkvæmt skýringum lögreglustjórans er afstaða hans sú að með þessu og eftirfarandi fundi hafi A verið tilkynnt um upphaf athugunar samkvæmt reglugerð nr. 1009/2015 með fullnægjandi hætti. Leggja verður til grundvallar að A hafi verið upplýstur um meginefni umkvartana samstarfskonu sinnar á fundinum. Liggur og fyrir að A var á umræddum fundi veitt færi á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Að þessu virtu tel ég ekki unnt að slá því föstu að framkvæmd athugunar lögreglustjórans hafi brotið í bága við 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar hvað þetta snertir.

Ég tel þó rétt að benda á að fyrrgreindar umkvartanir til lögreglustjórans voru þess eðlis að þær gátu leitt til þess að síðar kynni að verða hafið áminningarmál, svo sem við þær aðstæður að A féllist ekki á þær ráðstafanir sem lögreglustjóri lagði til í því skyni að ljúka athugun sinni án þess að slíkt mál yrði hafið. Jafnvel þótt málið væri sett í farveg athugunar samkvæmt téðri reglugerð og formlegt áminningarmál þannig aldrei hafið bar lögreglustjóra að hafa þessa aðstöðu í huga og þá þannig að réttur A til þess að koma á framfæri sjónarmiðum sínum væri virtur. Athugast í því sambandi að ef það er mat forstöðumanns stofnunar að efni séu til að hefja formlegt áminningarmál gegn opinberum starfsmanni ber að setja það í slíkan farveg þannig að réttaröryggi hans sé tryggt með þeim hætti sem lög áskilja í stað þess að eingöngu sé stuðst við fyrrnefnda reglugerð nr. 1009/2015. 

Líkt og áður greinir liggur fyrir að A sagði upp störfum áður en lögreglustjóri tók afstöðu til þess hvort hafið yrði formlegt áminningarmál. Eins og málið liggur fyrir hef ég því ekki forsendur til þess að líta svo á að lögreglustjóri hafi valið ranga málsmeðferð í téðu máli A. Ég tel þó að atvik málsins gefi tilefni til að benda lögreglustjóranum á Norðurlandi eystra á þau sjónarmið sem áður greinir um málsmeðferð vegna ætlaðra brota eða annarrar ámælisverðrar háttsemi í opinberu starfi.

  

3 Var afgreiðsla lögreglustjórans á beiðni um aðgang að gögnum í samræmi við lög?

Umrædd kvörtun lýtur einnig að þeirri ákvörðun lögreglustjórans að synja að hluta beiðni A, eftir að málinu lauk, um að honum yrði veittur aðgangur að gögnum málsins. Hefur því verið borið við af hálfu lögreglustjórans að um vinnuskjöl hafi verið að ræða sem séu undanþegin upplýsingarétti.

Í 3. tölulið 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að réttur aðila máls til aðgangs að gögnum þess taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota. Þó eigi aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skal veita aðila aðgang að öðru efni skjalsins ef það sem greinir í 1. mgr. á aðeins við um hluta skjals.

Til vinnuskjala og vinnugagna í framangreindum skilningi teljast þau gögn sem stjórnvald hefur ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Markmið 3. töluliðar 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga er að veita stjórnvöldum svigrúm til að vega og meta mál með skriflegum hætti til undirbúnings að úrlausn þess. Þegar vafi leikur á því hvort um vinnuskjal í stjórnsýslumáli er að ræða ber m.a. að líta til þess hvort skjal hefur aðallega að geyma vangaveltur stjórnvalds um meðferð eða úrlausn máls án þess að um endanlega ákvörðun sé að ræða (sjá til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020).

Ég hef kynnt mér efni samantektanna sem ritaðar voru vegna samtala lögreglustjórans við in, samstarfskonu hans, stjórnendur á D-vakt og aðra starfsmenn vaktarinnar. Innihalda þær að mestu leyti upplýsingar um málsatvik sem lögreglustjórinn aflaði við meðferð málsins og honum bar að skrá samkvæmt 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1009/2015. Að þessu gættu get ég ekki fallist á þær skýringar lögreglustjórans að um vinnuskjöl í framangreindum skilningi sé að ræða enda innihalda samantektirnar upplýsingar um málsatvik, sem ekki verður séð að liggi fyrir í öðrum gögnum málsins, eða verði aflað annars staðar frá. Var afgreiðsla lögreglustjórans á beiðni A um aðgang að gögnum málsins því ekki í samræmi við lög. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort, og þá að hvaða marki, veita eigi A aðgang að umræddum gögnum og þá m.a. með tilliti til 17. gr. stjórnsýslulaga um takmörkun á upplýsingarétti vegna almanna- eða einkahagsmuna.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð lögreglustjórans á Norðurlandi eystra vegna málsins hafi ekki brotið í bága við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggist sú niðurstaða einkum á því að þegar A sagði upp störfum hafði ekki verið tekin ákvörðun um hvort málið yrði lagt í farveg áminningarmáls. Ég tel þó að atvik málsins gefi tilefni til að benda lögreglustjóranum á þau sjónarmið sem eiga við um málsmeðferð stjórnvalda vegna ætlaðra brota eða annarrar ámælisverðrar háttsemi opinberra starfsmanna.

Það er jafnframt álit mitt að afgreiðsla lögreglustjórans á beiðni lögmanns A um aðgang að gögnum málsins hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég beini því til embættisins að taka beiðnina til meðferðar að nýju, berist beiðni þess efnis frá A, og taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu að þessu leyti.

Hinn 26. apríl 2021 var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.