Opinberir starfsmenn. Hópuppsagnir. Hugtakið „starfsmaður“. Lögskýring. EES-samningurinn.

(Mál nr. 11320/2021)

B, C og D leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir að þeim hefði verið sagt upp störfum hjá Sjúkratryggingum Íslands. Byggðist kvörtunin m.a. á því að vegna þess fjölda sem hefði verið sagt upp störfum samtímis hefði stofnuninni verið skylt að fylgja ákvæðum laga um hópuppsagnir. Afmarkaði umboðsmaður umfjöllun sína við þann þátt málsins.

Umboðsmaður fjallaði um gildissvið laga um hópuppsagnir og að samkvæmt því tækju þau bæði til opinberra stofnana og atvinnurekenda á almennum vinnumarkaði. Lögin tækju þar með til sjúkratrygginga svo fremi að fjöldi þeirra starfsmanna sem sagt var upp hefði verið a.m.k. 10% af fjölda þeirra sem væru venjulega í vinnu hjá stofnuninni. Í skýringum sjúkratrygginga til umboðsmanns kom fram að stofnunin hafði talið fimm stjórnarmenn, skipaða af ráðherra, til heildarfjölda starfsmanna hennar og þar með hefðu þeir 14 sem sagt var upp ekki náð því að vera 10% starfsmanna, sem stofnunin taldi vera 143.  

Umboðsmaður gerði grein fyrir að við mat á því hvort stjórnarmennirnir teldust vera starfsmenn stofnunarinnar í skilningi laga um hópuppsagnir yrði að líta til þess hvernig hugtakið starfsmaður væri afmarkað í lögunum. Lögin hefðu verið sett til innleiðingar á ákveðinni tilskipun ráðherraráðs Evrópusambandsins og yrði að skýra þau til samræmis við hana. Þar hefði hugtakið „starfsmaður“ sjálfstæða og samræmda merkingu sem einkenndist af því að starfsmaður innti af hendi vinnu um skeið undir stjórn einhvers innan fyrirtækisins fyrir þóknun. Hins vegar yrði ráðið af lögum um sjúkratryggingar að stjórnarmönnum væri í umboði ráðherra falið að hafa eftirlit með skipulagi og starfsemi stofnunarinnar sem að öðru leyti lyti stjórn forstjóra. Stjórnarmenn væru skipaðir af ráðherra til ákveðins tíma og þar af leiðandi óháðir stjórnunarvaldi forstjóra. Þar af leiðandi væri ekki unnt að líta svo á að þeir lytu stjórn nokkurs innan stofnunarinnar eða að eðli stöðu þeirra gagnvart stofnuninni væri með þeim hætti að þeir teldust starfsmenn hennar í skilningi laga um hópuppsagnir.

Niðurstaða umboðsmanns var því sú að Sjúkratryggingar Íslands hefðu ofmetið fjölda starfsmanna um a.m.k. fimm og af þeim sökum hefði stofnuninni borið að fara að ákvæðum laga um hópuppsagnir í aðdraganda umræddra uppsagna. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til stofnunarinnar að leita leiða til að rétta hlut B, C og D og gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 24. júní 2022. 

  

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. september 2021 leitaði A fyrir hönd B, C og D, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að þeim hefði verið sagt upp störfum hjá Sjúkra­tryggingum Íslands 29. október 2020. Meðal þess sem kvörtun­in byggist á er að stofnuninni hafi verið skylt að fylgja ákvæðum laga nr. 63/2000, um hópuppsagnir, eins og þeim hefur síðar verið breytt, í aðdraganda uppsagnanna sem hafi ekki verið gert. Ég hef ákveðið að afmarka umfjöllun mína við þennan þátt málsins.

  

II Málavextir

Stjórn Sjúkratrygginga Íslands samþykkti 24. september 2020 nýtt skipurit fyrir stofnunina. Það fól m.a. í sér að eftir gildistöku þess 1. janúar 2021 yrðu færri stjórnunareiningar en áður. Nánar tiltekið skyldu stöður þriggja sviðsstjóra og ellefu deildarstjóra lagðar niður og því voru uppsagnir viðkomandi starfsmanna miðaðar við að þær tækju gildi á því tímamarki.

Eftir að B, C og D höfðu fengið uppsagnarbréf fólu þau A að gæta hagsmunna sinna. Leitaði hann m.a. eftir afstöðu Vinnumálastofnunar til þess hvort um hópuppsögn hefði verið að ræða þegar starfsmönnunum fjórtán var sagt upp í september 2020. Tók hann fram í erindinu að Sjúkratryggingar Íslands hefðu miðað heildarfjölda starfsmanna við fjölda á launaskrá og hefðu stjórnar- og nefndarmenn stofnunarinnar verið þar á meðal.

Í svarbréfi Vinnumálastofnunar 11. nóvember 2020 kom fram að við mat á því hvort um hópuppsagnir væri að ræða hefði stofnunin horft til þess hversu margir starfsmenn væru venjulega í vinnu hjá atvinnurekanda og allt starfsfólk fyrirtækis, óháð starfshlutfalli eða starfsstöð, teldist til starfsfólks samkvæmt 1. gr. laga um hóp­uppsagnir. Þá var rakið að tilefni erindis A væru uppsagnir hjá opinberri stofnun. Þær tilskipanir, sem lög um hópuppsagnir grund­völluðust á, veittu ekki vísbendingar um hverjir skyldu teljast til heildarfjölda starfsmanna enda væri tilskipuninni ekki ætlað að gilda um starfsmenn sem störfuðu hjá opinberum stofnunum. Í lögum um hóp­uppsagnir væri ekki með afgerandi hætti tekið fram að opinberar stofnanir heyrðu undir ákvæði laganna. Þó svo að lögin fjölluðu einungis um atvinnurekendur og fyrirtæki væri ljóst að ekki hefði þótt ástæða til að taka upp tilmæli tilskipunar ráðsins 98/59/EB sem undan­skildi störf við opinbera stjórnsýslu eða hjá stofnunum sem lytu opinberum rétti.

Í svarbréfinu var því næst rakið að í þeim tilvikum sem lög um hóp­uppsagnir kynnu að eiga við um uppsagnir hjá opinberum stofnunum gerði Vinnumálastofnun ekki greinarmun á starfssviði starfsmanna, eðli þeirra starfa sem heyrðu undir atvinnurekanda eða hvar ákvörðun um uppsögn hefði verið tekin. Yrði að líta svo á að þótt ekki hefði komið til uppsagna hjá umræddum nefndar- og stjórnar­mönnum sjúkratrygginga væri ljóst að uppsagnir þeirra kynnu að koma til skoðunar á grundvelli laga um hópuppsagnir. Bæri að skoða það í ljósi 1. mgr. 4. gr. laganna um að ákvæði þeirra giltu án tillits til þess hvort ákvörðun um hópuppsagnir væri tekin af atvinnurekanda eða fyrirtæki sem væri í ráðandi aðstöðu gagnvart honum. Heimfært á opinberan aðila kynni það t.d. að eiga við þegar tilfærslur eða sameiningar ríkisstofnana ættu sér stað eða þegar stofnanir væru lagðar niður. Í þeim tilfellum myndi útreikningur á fjölda þeirra sem sagt væri upp einnig taka mið af uppsögnum nefndar- og stjórnarmanna stofnunarinnar. Að sama skapi ættu þau störf að teljast til heildar­starfa stofnunar eða fyrirtækis. Þau störf sem bæri að telja til uppsagna samkvæmt 1. gr. laganna ættu með öðrum orðum einnig að teljast til heildarstarfa samkvæmt sama ákvæði. Það væri því afstaða Vinnumálastofnunar að heimilt væri að telja starfsmenn nefnda og stjórnarmanna stofnana, sem sannanlega væru venjulega í vinnu hjá atvinnurekanda, með í heildarfjölda starfsmanna við mat á því hvort um hópuppsögn væri að ræða í skilningi laga um hóp­uppsagnir. 

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Sjúkratrygginga Íslands

Með bréfi til Sjúkratrygginga Íslands 13. október 2021 var óskað eftir upplýsingum um aðdraganda áðurnefndra skipulagsbreytinga og uppsagna, þ.m.t. hvort og þá með hvaða hætti hefði verið metið hvort fyrrnefnd lög nr. 63/2000, um hópuppsagnir, ættu við um uppsagnirnar. Þá var óskað eftir að stofnunin afhenti umboðsmanni afrit af gögnum málsins.

Í svarbréfi Sjúkratrygginga Íslands 5. nóvember 2021 var m.a. vísað til þess að samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efna­hagssvæðið, skyldi skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við ætti, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggðu. Líkt og kæmi fram í 14. gr. laga nr. 63/2000 væru þau sett til þess að innleiða tilskipanir Evrópusambandsins um samræmingu á lögum aðildar­ríkja um tiltekin réttindi starfsmanna fyrirtækja. Meðal þeirra tilskipana sem innleiddar hefðu verið með lögunum væri tilskipun ráðsins 98/59/EB, um samræmingu ákvæða laga aðildarríkja um hópuppsagnir. Í 2. mgr. 1. gr. hennar væri kveðið á um gildissvið tilskipunarinnar, en þar kæmi sérstaklega fram að hún tæki ekki til starfsmanna sem störfuðu hjá opinberum stofnunum, sbr. b-lið. Ekkert í lögum nr. 63/2000 eða fyrir­rennara þeirra benti til þess að það hefði staðið til að útvíkka gildissvið tilskipunarinnar hér á landi og því yrði að telja með hlið­sjón af 3. gr. laga nr. 2/1993 að lög nr. 63/2000, eða í það minnsta ákvæði 1. gr. laganna, tækju ekki til starfsmanna ríkisins eða stofnana sem væru reknar á vegum þess. Orðalag laganna, þar sem sérstaklega væri vísað til atvinnurekenda og fyrirtækja, sem almennt ætti við um atvinnurekstur á vinnumarkaði, og hvergi væri vikið að stofnunum eða starfsemi á vegum hins opinbera, benti ótvírætt í sömu átt.

Því næst var rakið í svarbréfinu að sjúkratryggingar vildu eigi að síður taka það fram að í aðdraganda umræddra skipulagsbreytinga hefði verið haft samráð við bæði kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Vinnumálastofnun. Á grundvelli þess samráðs hefði það verið mat stjórnenda stofnunarinnar að við mat á því hvort lög nr. 63/2000 ættu við bæri að miða heildarfjölda starfsmanna við alla þá sem þægju launa­greiðslur hjá stofnuninni. Á þeim tíma sem undirbúningur umræddra skipulagsbreytinga hófst hefðu 143 einstaklingar þegið laun hjá stofnuninni. Þeir starfsmenn sem fyrirsjáanlegt var að sagt yrði upp störfum hefðu verið fjórtán og því hefðu skilyrði b-liðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 63/2000 ekki verið uppfyllt. Þessi skilningur sjúkratrygginga hefði jafnframt verið staðfestur af Vinnumálastofnun í svari til A.

Að lokum var í bréfinu rakið að í 9. gr. laga nr. 63/2000 kæmi fram að uppsagnarfrestur starfsmanna samkvæmt lögum, kjarasamningum eða ráðningarsamningum breyttist ekki þrátt fyrir ákvæði laganna, sbr. þó 1. mgr. 8. gr. að því er snerti þá starfsmenn sem ættu styttri upp­sagnarfrest en 30 daga. Það væri því vandséð, hvort sem lögin tækju til starfsemi stofnana ríkisins eða ekki, að skortur á tilkynningu til Vinnueftirlitsins gæti haft einhverjar réttarfylgjur í för með sér.

Athugasemdir B, C og D við svör Sjúkratrygginga Íslands bárust 1. febrúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Gildissvið laga um hópuppsagnir

Samkvæmt b-lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 63/2000, um hópuppsagnir, gilda þau um hópuppsagnir atvinnurekanda á starfsmönnum af ástæðum sem ekki tengjast hverjum einstökum þeirra þegar fjöldi starfsmanna sem sagt er upp á 30 daga tímabili er að minnsta kosti 10% starfsmanna í fyrir­tækjum sem venjulega hafa hið minnsta 100 starfsmenn en færri en 300 starfsmenn í vinnu. Í 2. mgr. sömu greinar segir að við útreikning á fjölda þeirra sem sagt er upp samkvæmt 1. mgr. skuli litið á uppsögn ráðningarsamnings einstakra starfsmanna sem jafngilda hópuppsögnum að því tilskildu að um minnst fimm uppsagnir sé að ræða.

Í a-lið 2. gr. laganna er kveðið á um að þau gildi ekki um hópuppsagnir sem komi til framkvæmda samkvæmt ráðningarsamningum sem gerðir séu til ákveðins tíma eða vegna sérstakra verkefna nema slíkar uppsagnir eigi sér stað áður en þeir samningar renni út eða verkefni ljúki. Áður en lögunum var breytt með lögum nr. 51/2019 var enn fremur kveðið á um það í b-lið sömu greinar að lögin giltu ekki um áhafnir skipa. Í athugasemdum við 2. gr. þess frumvarps er varð að lögum nr. 63/2000 var um framangreindar undantekningar, sem eru samhljóða a- og b-liðum 1. mgr. 5. gr. eldri laga nr. 95/1992, um hópuppsagnir, vísað til a- og c-liða 2. mgr. 1. gr. tilskipunar ráðsins 98/59/EB, um samræmingu laga aðildarríkjanna um hópuppsagnir, en samkvæmt 14. gr. laganna eru þau m.a. sett til innleiðingar á þeirri tilskipun.

Í b-lið 2. mgr. 1. gr. áðurnefndrar tilskipunar kemur fram að hún gildi ekki um þá sem starfa við opinbera stjórnsýslu eða hjá stofnunum sem lúta opinberum rétti. Þar sem þessi undantekning á gildissviði tilskipunarinnar hefur ekki verið leidd í lög hér á landi, svo sem íslenska ríkinu var heimilt en ekki skylt að gera, gilda lög nr. 63/2000 um opinberar stofnanir, líkt og það ráðuneyti sem ber ábyrgð á starfsmannamálum ríkisins hefur um árabil miðað við, sbr. m.a. dreifibréf fjármálaráðuneytisins nr. 1/2003 og leiðbeiningar þess til stjórnenda um uppsagnir ríkisstarfsmanna vegna rekstrarlegra ástæðna frá árinu 2011. Verður því ekki fallist á það sjónarmið Sjúkratrygginga Íslands að lögin gildi ekki um stofnunina.

     

2 Hugtakið „starfsmaður“ í skilningi laga um hópuppsagnir

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu bar Sjúkratryggingum Íslands að fylgja ákvæðum laga nr. 63/2000 við umræddar uppsagnir ef til stóð að segja upp að minnsta kosti 10% starfsmanna stofnunarinnar, sbr. fyrr­greindan b-lið 1. mgr. 1. gr. laganna.

Hugtakið „starfsmaður“ í lögum nr. 63/2000 er hvorki skilgreint sérstaklega þar né í lögskýringargögnum. Svo sem áður greinir fólu lögin í sér innleiðingu á fyrrgreindri tilskipun ráðsins 98/59/EB. Verður að leggja til grundvallar að með innleiðingu tilskipunarinnar með lögum nr. 63/2000 hafi íslenska ríkið valið að láta ákvæði hennar einnig gilda um opinberar stofnanir þótt það væri ekki skylt. Þá verður sú ályktun hvorki dregin af framsetningu laganna né lögskýringargögnum að vilji löggjafans hafi staðið til þess að gera greinarmun á efni laganna eftir því hvort opinber stofnun eða einkaaðili ætti í hlut. Með vísan til 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, svo og almennra sjónarmiða um sjálfstæða og samræmda skýringu EES-reglna, verða lögin því skýrð til samræmis við áðurnefnda tilskipun ráðsins 98/59/EB hvort heldur um er að ræða opinberan aðila eða ekki.

Í formálsorðum umræddrar tilskipunar segir að mikilvægt sé talið að veita launþegum aukna vernd þegar um hópuppsagnir er að ræða. Þá hefur í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins verið lagt til grundvallar að hugtakið „starfsmaður“ í skilningi tilskipunarinnar hafi sjálfstæða og samræmda merkingu, sbr. t.d. dóma 9. júlí 2015 í máli nr. C-229/2014 og 11. nóvember 2015 í máli nr. C-422/14.

Svo sem nánar er rakið í fyrrgreindum dómum verður við mat á því hvort um sé að ræða starfsmann í þessum skilningi að líta til réttinda og skyldna hlutaðeigandi. Í því efni eru helstu einkenni starfssambands þau að viðkomandi inni af hendi vinnu um skeið undir stjórn einhvers innan fyrirtækisins fyrir þóknun, sbr. 34. lið fyrrnefnda dómsins. Í þeim dómi kom einnig fram að það væri ekki útilokað að stjórnar­maður hlutafélags teldist starfs­maður í þessum skilningi, en meta yrði aðstæður í hverju tilviki fyrir sig, þ.á m. hvort unnt væri að líta á viðkomandi sem undirmann innan lögaðilans, sbr. nánar 37.-40. lið dómsins.

Samkvæmt framangreindum sjónarmiðum verður við mat á því hvort stjórnarmenn Sjúkratrygginga Íslands teljist starfsmenn stofnunar­innar í skilningi laga nr. 63/2000 að horfa til réttarstöðu þeirra, en um hana er fjallað í 6. gr. laga nr. 112/2008, um sjúkratryggingar. Af ákvæðum þeirrar greinar verður ráðið að stjórnarmönnum sé í umboði heilbrigðisráðherra falið að hafa eftirlit með skipulagi og starfsemi stofnunarinnar sem að öðru leyti lýtur stjórn forstjóra, sbr. 7. gr. laganna og nánari fyrirmæli laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Stjórnarmenn stofnunarinnar eru þannig skipaðir af ráðherra til ákveðins tíma og eru þar af leiðandi óháðir stjórnunarvaldi forstjóra. Þótt stjórnarmenn fái greidda þóknun af rekstrarfé stofnunarinnar er þar af leiðandi ekki unnt að líta svo á að þeir lúti stjórn nokkurs innan hennar eða að eðli stöðu þeirra gagnvart stofnuninni sé með þeim hætti að þeir séu starfsmenn hennar í þeim skilningi laga nr. 63/2000 sem áður hefur verið gerð grein fyrir.

Með vísan til þess sem rakið er að framan tel ég að mat Sjúkratrygginga Íslands á fjölda starfsmanna stofnunarinnar hafi ekki samræmst lögum nr. 63/2000 þar sem litið var svo á að stjórnarmenn hennar teldust starfsmenn í fyrrgreindum skilningi. Var fjöldi þeirra, sem stofnunin áleit 143, því ofmetinn um að minnsta kosti fimm. Af þeim sökum bar stofnuninni að fara að ákvæðum laganna í aðdraganda téðra skipulagsbreytinga með vísan til b-liðar 1. mgr. 1. gr. þeirra, enda yfir 10% starfsmanna sagt upp störfum. Þar sem stofnunin fylgdi ekki ákvæðum laganna í aðdraganda þess að B, C og D, auk annarra, var sagt upp störfum tel ég að upp­sagnir þeirra hafi verið ólögmætar að þessu leyti.

    

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvarðanir Sjúkratrygginga Íslands um að segja B, C og D upp störfum hjá Sjúkratryggingum Íslands 29. október 2020 hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 63/2000, um hóp­uppsagnir, eins og þeim hefur síðar verið breytt, en í IV. kafla laganna er fjallað um réttaráhrif þess ef brotið er gegn þeim. Ég mælist til þess að stofnunin leiti leiða til að rétta hlut þeirra. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreinds annmarka ef hlutaðeigandi kjósa að leggja mál sín í þann farveg. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Sjúkratrygginga Íslands að gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu. Þá hef ég ákveðið að senda til upplýsingar afrit af álitinu til félags- og vinnumarkaðs­ráðuneytisins, fjármála- og efnahagsráðuneytisins og innviða­ráðuneytisins, en þau fara með vinnumál, starfsmannamál ríkisins og stjórnsýslu sveitar­félaga, sbr. 3., 4. og 7. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.