Opinberir starfsmenn. Ráðningar í opinber störf. Mat á hæfni umsækjenda. Rannsóknarreglan. Persónuleikapróf.

(Mál nr. 11505/2022)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir skipun í stöðu varðstjóra hjá lögreglustjóranum á Austurlandi. Laut kvörtunin meðal annars að persónuleikaprófi á ensku sem lagt var fyrir umsækjendur og að fengnum skýringum lögreglustjóra ákvað umboðsmaður að afmarka athugun sína við þann þátt málsins.  

Umboðsmaður gerði grein fyrir þeirri meginreglu, sem kæmi fram í lögum um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, að íslenska væri opinbert mál stjórnvalda. Samkvæmt henni væru aðeins þröngar undantekningar frá því að íslenska skuli notuð hvarvetna í opinberri sýslu og gilti það bæði um skrifleg og munnleg samskipti. Þegar þörf væri á að birta texta á öðru máli en íslensku skyldi það gert með þýðingu á íslenska frumtextanum. Að leggja persónuleikapróf á ensku fyrir umsækjendur án íslensks hliðartexta hefði reynt að nokkru leyti á hversu gott vald umsækjendur höfðu á sérhæfðum orðaforða erlends tungumáls sem hefði verið umfram auglýstar tungumálakröfur og væri ekki í málefnalegum tengslum við rækslu varðstjórastarfsins.

Þá kvað umboðsmaður að við mat á hvort aðstæður hefðu verið þannig að þær kynnu að falla undir undantekningu frá áðurnefndri meginreglu, vegna þess að þýðing prófs og próflykils var ekki til staðar, skipti máli hve brýn nauðsyn hefði verið á fyrirlögn persónuleikaprófsins. Taldi hann að út frá markmiðum þess að leggja prófið fyrir, eins og þeim var lýst af hálfu lögreglustjóra, yrði ráðið að lögreglustjóri hefði átt aðra kosti við lokamat á persónulegum eiginleikum umsækjenda.   

Niðurstaða umboðsmanns var að fyrirlögn persónuleikaprófs á ensku hefði verið óheimil nema umsækjendur hefðu samþykkt slíka tilhögun fyrir fram og þá án þrýstings af hálfu þess ráðgjafa sem lagði prófið fyrir. Leggja yrði til grundvallar að svo hafi ekki verið í tilviki A. Tók umboðsmaður fram að eins og málið lægi fyrir hefði ekki verið gert líklegt að umræddur annmarki á málsmeðferð lögreglustjóra hefði haft þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu málsins. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til lögreglustjórans á Austurlandi að gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 30. júní 2022.

     

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. janúar 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ráðningu í stöðu varðstjóra hjá lögreglustjóranum á Austurlandi. Laut kvörtunin að mati á hæfni umsækjenda, sér í lagi persónuleikaprófi á ensku sem lagt var fyrir umsækjendur, löngum málsmeðferðartíma, rökstuðningi ákvörðunar og því að A hefði ekki fengið afhent þau gögn málsins sem honum bar.

Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við það hvort fyrirlögn og notkun fyrrgreinds persónuleikaprófs, við undirbúning ákvörðunar um ráðninguna, hafi verið í samræmi við lög.

  

II Málavextir

Lögreglustjórinn á Austurlandi auglýsti í janúar 2021 stöðu varðstjóra með starfsstöð á Eskifirði. Þar kom fram að umsækjandi skyldi hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins eða diplómanámi í lögreglufræðum sem jafngilti a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum, þ.m.t. starfsnámi á vegum lögreglunnar, og hafa starfað sem lögreglumaður í minnst tvö ár frá lokum  lögreglunáms. Enn fremur voru gerðar eftirfarandi kröfur: 

  • Góð þekking á landskerfum lögreglu og staðgóð almenn tölvukunnátta er nauðsynleg.
  • Góð færni í íslensku er skilyrði, önnur tungumálakunnátta er kostur.
  • Góð færni í mannlegum samskiptum, góðir skipulagshæfileikar, frumkvæði, nákvæmni í vinnubrögðum, jákvæðni og hæfni til að starfa í hóp eru nauðsynlegir eiginleikar.
  • Góð staðarþekking, stjórnunarreynsla og þekking á rannsóknum er kostur.

Sagði í auglýsingunni að miðað væri við lögreglustjóri setti í stöðuna til reynslu í sex mánuði frá og með 1. apríl 2021 með skipun í huga að reynslutíma loknum.

Þrír lögreglumenn, sem störfuðu hjá lögreglustjóranum á Austurlandi, sóttu um starfið og önnuðust lögreglustjóri, yfirlögregluþjónn og utanaðkomandi ráðgjafi mat á umsækjendum. Byggðist matið á umsóknargögnum, viðtölum sem tekin voru gegnum samskiptaforritið Teams 9. og 11. febrúar 2021 og niðurstöðum úr persónuleikaprófi sem boðað var til 20. apríl þess árs og annar utanaðkomandi ráðgjafi lagði fyrir. Í rökstuðningi ákvörðunar um skipun í starfið, með bréfi lögreglustjórans til A 24. júní 2021, segir að rík áhersla hafi verið lögð á viðhorf, færni í mannlegum samskiptum  og hæfileikann til að starfa í hópi í ljósi þess að um stjórnunarstöðu væri að ræða. Stjórnendum hjá embættinu væri ætlað að vera fyrirmyndir annarra starfsmanna, ávinna sér traust með góðri og sanngjarnri framkomu, jafnræði og virðingu fyrir samstarfsfólki, borgurum og öðrum hagaðilum. Þá hafi verið horft til áherslna embættisins fram á veginn. Var í því samhengi vísað til útgefinnar stefnu og markmiða embættisins frá ársbyrjun 2020.

Í greinargerð um mat á umsækjendum, sem send var hæfnisnefnd lögreglunnar til umsagnar 18. maí 2021, kemur fram að allir umsækjendurnir hafi uppfyllt kröfur í auglýsingu en að einn þeirra hafi mætt kröfunum best. Þar hafi þættir er lutu að viðhorfi, samvinnu- og samskiptahæfni vegið þyngst. Með bréfi til lögreglustjórans á Austurlandi 24. maí 2021 staðfesti hæfnisnefnd lögreglunnar tillögu lögreglustjóra um skipun í stöðuna frá og með 1. júní þess árs.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og lögreglustjórans á Austurlandi

Með bréfi til lögreglustjóra 7. mars 2022 var óskað eftir öllum gögnum málsins, skýringum á afhendingu gagna til A svo og upplýsingum og skýringum vegna persónuleikaprófsins, m.a. um nauðsyn þess að leggja prófið fyrir á ensku í ljósi þeirrar meginreglu að íslenska væri mál stjórnvalda.

Umbeðin gögn og svör bárust 22. mars 2022. Þar kom fram að eftir að bréf umboðsmanns barst hefði lögreglustjórinn á Austurlandi tekið nýja ákvörðun um afhendingu gagna til A. Um persónuleikaprófið sagði að gefinn hefði verið kostur á að svara því á íslensku eða ensku og var þar vísað til tölvubréfs 20. apríl 2021 frá ráðgjafa til A þar sem sagði að hann réði hvort hann svaraði spurningum á ensku eða íslensku. Um nauðsyn prófsins kom m.a. fram í bréfinu að mat lögreglustjóra hefði verið að því betur sem vandað væri til málsins því líklegra væri að allir gætu sætt sig við lokaniðurstöðuna og starfað saman hjá embættinu. Þá sagði að tilgangur persónuleikaprófsins/-matsins hefði verið að fá hlutlægari þátt inn í matið til stuðnings því mati sem lagt hefði verið á í kjölfar viðtala. Vísað var til þess að viðhorf og aðrir persónulegir eiginleikar umsækjenda hefðu haft töluvert vægi og ljóst að slíkt mat væri vandasamt. Því hefði verið ákveðið að óska eftir því að umsækjendur þreyttu persónuleikapróf til að styðja við það mat sem hefði farið fram með viðtölum til að leitast við að tryggja að ekki væri augljós skekkja í því mati sem eðli máls samkvæmt væri að einhverju marki huglægt. Persónuleikamatið hefði tekið til fimm þátta sem var lýst orðrétt sem hér segir: 

  1. Vilji (will) – ákveðni, vilji til að taka á málum sem upp koma og sjálfstæði.
  2. Kraftur (energy) – vilji og eldmóður, félagsfærni, aðlögunarhæfni.
  3. Umhyggja (affection) – að setja hagsmuni annarra ofar sínum, stuðningur og traust.
  4. Agi (control) – sjálfsagi, ábyrgð.
  5. Tilfinningasemi (emotionality) – stress, varfærni.

Um þýðingu prófsins sagði að niðurstöðurnar hefðu staðfest fyrri niðurstöður úr viðtölum og stutt þannig við mat á umsækjendum að öðru leyti. Ekki hefði þó verið mikill munur á útkomunni í persónuleikamatinu og því hefðu niðurstöður þess ekki ráðið úrslitum fyrir lokaákvörðun lögreglustjóra.

Athugasemdir A við svör lögreglustjóra bárust 9. apríl 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

Í 8. gr. laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, er mælt fyrir um opinbert mál stjórnvalda. Segir þar að íslenska sé mál Alþingis, dómstóla, stjórnvalda, jafnt ríkis sem sveitarfélaga, skóla á öllum skólastigum og annarra stofnana sem hafa með höndum framkvæmdir og veita almannaþjónustu. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna segir að reglan í ákvæðinu feli í sér að íslenska skuli notuð hvarvetna í opinberri sýslu, jafnt skriflegum sem munnlegum samskiptum. Þar sé orðuð meginregla sem þó kunni að vera óhjákvæmilegt að víkja frá við sérstakar aðstæður. Í því sambandi segir þó segir að þegar þörf sé á að birta texta á öðru máli en íslensku skuli það gert með þýðingu á íslenska frumtextanum.

Stjórnvaldi sem veitir opinbert starf ber skylda til að upplýsa málið nægilega áður en endanleg ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er undir mati stjórnvaldsins komið hvaða upplýsinga það telur þörf á að afla um umsækjendur og þá út frá þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að leggja til grundvallar mati á umsækjendum. Litið hefur verið svo á að persónuleikapróf geti verið lögmætur þáttur við mat á þeim persónulegu eiginleikum umsækjenda sem stjórnvaldið telur skipta máli. Þegar tekin er afstaða til þess hversu ítarlegrar rannsóknar er þörf til að upplýsa stjórnsýslumál nægilega getur reynt á samleik rannsóknar- og málshraðareglu, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, sem mælir fyrir um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Þannig getur síðastnefnd regla leitt til þess að stjórnvaldi beri að sneiða hjá tímafrekri rannsókn séu aðrar viðunandi leiðir tækar.  

Í umræddu máli liggur fyrir að A þreytti persónuleikapróf á ensku, þ.e. bæði spurningar og svör voru á þeirri tungu. Í kvörtun hans, svo og athugasemdum við svör lögreglustjóra við spurningum umboðsmanns, kemur fram að hann hafi óskað eftir að fá að taka prófið á íslensku en lagst hafi verið gegn því með þeim rökum að „lykillinn“ að niðurstöðum prófsins miðaðist við ensku og því yrði hætta á misskilningi vegna þýðingar. Þá verður ekki ráðið af svörum lögreglustjóra að öðru leyti að A hafi staðið til boða íslensk þýðing á texta prófsins.

Fyrirlögn prófsins á ensku án íslensks hliðartexta reyndi, eðli málsins samkvæmt, að nokkru leyti á hversu gott vald umsækjendur höfðu á sérhæfðum orðaforða erlends tungumáls og gilti þá einu hvort svara hefði mátt á íslensku eður ei. Verður að telja að þessi óbeina krafa hafi verið umfram auglýstar tungumálakröfur um að góð færni í íslensku væri skilyrði og önnur tungumálakunnátta kostur enda ekkert í gögnum málsins sem bendir til að umsækjendum hafi boðist að fá prófið á íslensku. Burtséð frá kröfum auglýsingarinnar verður heldur ekki séð að krafa til umsækjenda um vald á ensku orðfæri prófsins, að því leyti sem það var sérhæft, hafi staðið í málefnalegum tengslum við rækslu varðstjórastarfsins. Við þessar aðstæður verður því að telja, með hliðsjón af áðurlýstri 8. gr. laga nr. 61/2011, að umsækjendur hafi, að öðru óbreyttu, átt lögmætt tilkall til þess að fá að þreyta persónuleikaprófið að öllu leyti á íslensku.

Við mat á þeim aðstæðum sem uppi voru, þ.m.t. hvort þær kynnu að falla undir undantekningu frá meginreglu 8. gr. laga nr. 61/2011 vegna þess að þýðing prófs og próflykils var ekki til staðar, skiptir máli hve brýn nauðsyn var á fyrirlögn persónuleikaprófsins. Svo áður er rakið sagði í greinargerð um mat á umsækjendum að veigamestu hæfniþættirnir hefðu verið viðhorf umsækjenda ásamt samvinnu- og samskiptahæfni. Til þessara þátta var enn fremur vísað í rökstuðningi lögreglustjóra til A. Þá kemur fram í svörum lögreglustjóra til umboðsmanns að niðurstöður prófsins hafi ekki ráðið úrslitum í heildarmati á umsækjendum og prófinu hafi fyrst og fremst verið ætlað að styðja það mat sem þegar hefði legið fyrir í kjölfar viðtala við umsækjendur.

Í ljósi þess að umsækjendurnir þrír höfðu starfað undanfarin ár hjá lögreglustjóranum á Austurlandi verður ekki annað ráðið en að innan embættisins hafi legið fyrir haldbær vitneskja um þá persónulegu eiginleika þeirra sem einkum skipta máli fyrir rækslu lögreglustarfa, þ.m.t. atriði sem falla undir áhersluatriði á borð við viðhorf, samvinnu- og samskiptahæfni. Af þessu má þar af leiðandi álykta að lögreglustjóri hafi átt þess kost að beita öðrum aðferðum en formlegu prófi við frekari rannsókn og lokamat á persónulegum eiginleikum umsækjenda, enda væri þess ekki kostur að leggja persónuleikapróf fyrir umsækjendur á íslensku. Eins og atvikum var háttað verður enn fremur að ætla að slíkt verklag hefði verið í betra samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttar og áðurlýstan samleik hennar við rannsóknarregluna, en rúmir tveir mánuðir liðu frá viðtölum við umsækjendur þar til persónuleikaprófið var lagt fyrir þá.

Samkvæmt framansögðu er það álit mitt að fyrirlögn téðs persónuleikaprófs á ensku hafi verið óheimil nema umsækjendur hefðu samþykkt slíka tilhögun fyrir fram og þá án þrýstings, en leggja verður til grundvallar að svo hafi ekki verið í tilviki A. Eins og málið liggur fyrir hefur ekki verið gert líklegt að umræddur annmarki á málsmeðferð lögreglustjóra hafi haft þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu málsins þannig að ástæða sé til að beina tilmælum til embættisins um að rétta hlut A.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að fyrirlögn persónuleikaprófs á ensku við undirbúning ákvörðunar Lögreglustjórans á Austurlandi vegna fyrrgreindrar skipunar í stöðu varðstjóra hafi ekki verið í samræmi við lög. Er þeim tilmælum beint til lögreglustjórans að hafa framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.