Opinberir starfsmenn. Ráðningar í opinber störf. Framsetning auglýsingar. Vandaðir stjórnsýsluhættir.

(Mál nr. 11531/2022)

A  leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Norðurlands um ráðningu í auglýst starf sjúkraliða. Kvörtun A, sem hafði sótt um starfið, byggðist á því að umsækjandinn sem ráðinn var hefði ekki fullnægt kröfu um framhaldsmenntun sjúkraliða. Athugun umboðsmanns laut að því hvort í auglýsingunni hefði verið gerð krafa um slíka framhaldsmenntun, og þar með hvort vikið hefði verið frá auglýstri lágmarkskröfu með því að ráða umsækjanda sem hafði hana ekki, svo og hvort auglýsingin  hefði verið nægjanlega skýr frá sjónarhóli þeirra borgara sem kynntu sér efni hennar. 

Í fyrirsögn auglýsingar um starfið kom fram að „staða sjúkraliða S“ væri laus til umsóknar. „Sjúkraliði S“ er meðal starfsheita í stofnanasamningi Heilbrigðisstofnunar Norðurlands við Sjúkraliðafélag Íslands og í tilheyrandi starfslýsingu stofnunarinnar kemur m.a. fram að sjúkraliði S skuli hafa lokið framhaldsnámi sjúkraliða frá viðurkenndri menntastofnun. Umboðsmaður tók fram að fyrirsögn auglýsingarinnar yrði ekki tekin úr samhengi við efni hennar að öðru leyti heldur yrði að leggja heildstætt mat á það. Í meginmáli auglýsingarinnar hefði ekki annað komið fram um áskilda menntun og starfsréttindi en að viðkomandi hefði íslenskt sjúkraliðaleyfi. Að því virtu ásamt því að starfsheitið „sjúkraliði S“ væri ekki skilgreint sérstaklega í lögum teldi hann ekki forsendur til að fullyrða að með auglýsingunni hefði verið gerð krafa til umsækjenda um að þeir hefðu að baki framhaldsnám sjúkraliða frá viðurkenndri menntastofnun. Af þessu leiddi að ekki yrðu gerðar athugasemdir við það mat stofnunarinnar að umsækjandinn sem hlaut starfið hefði uppfyllt lágmarksskilyrði um menntun samkvæmt starfsauglýsingu. 

Umboðsmaður taldi aftur á móti að með vísan til þess hvaða skilning hefði verið unnt að leggja í fyrirsögn auglýsingarinnar og þeirra væntinga sem gátu skapast af þeim sökum til ráðningarferlisins og þeirra lágmarkskrafna sem væru gerðar til að gegna starfinu yrði að telja að auglýsingin hafi ekki fyllilega samræmst markmiðum reglna um efni auglýsinga um opinbert starf og þar með brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum. Hann beindi þeim tilmælum til Heilbrigðisstofnunar Norðurlands að gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu í störfum sínum.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 2. febrúar 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Norðurlands um ráðningu í sjúkraliðastarf á X-sviði stofnunarinnar á Y. Kvörtunin laut að því að sá sem var ráðinn í starfið hafi ekki fullnægt kröfu um framhaldsmenntun sjúkraliða sem hafi leitt af því að auglýst hafi verið eftir „sjúkraliða S“.

Athugun umboðsmanns hefur í fyrsta lagi verið afmörkuð við það hvort í auglýsingunni hafi verið gerð krafa um framhaldsmenntun sjúkraliða og þar með hvort vikið hafi verið frá lágmarkskröfum auglýsingarinnar með því að ráða umsækjanda sem hafði ekki slíka menntun. Í öðru lagi hefur athugun umboðsmanns lotið að því hvort auglýsingin  hafi verið nægjanlega skýr frá sjónarhóli þeirra borgara sem kynntu sér efni hennar. 

  

II Málavextir

Síðla ársins 2021 auglýsti Heilbrigðisstofnun Norðurlands eftir sjúkraliða undir fyrirsögninni „Staða sjúkraliða S á X-sviði HSN Y er laust til umsóknar“ og var umsóknarfrestur til 6. desember þess árs. Inngangstexti auglýsingarinnar var sem hér segir: 

„Heilbrigðisstofnun Norðurlands (HSN) Y óskar eftir áhugasömum og metnaðarfullum sjúkraliða til starfa á X-svið á Y. Um er að ræða stjórnunarstöðu undir deildarstjóra sem mun hafa umsjón með B gangi þar sem eru hjúkrunar- og dvalarrými.

Æskilegt að viðkomandi geti hafið störf sem fyrst eða eftir samkomulagi.“

Þá voru í auglýsingunni tilgreind helstu verkefni og ábyrgð fyrirhugaðs starfsmanns ásamt eftirfarandi hæfniskröfum:

Íslenskt sjúkraliðaleyfi.

Sjálfstæð vinnubrögð og góð samskiptahæfni.

Faglegur metnaður og ábyrgð í starfi.

Jákvætt viðmót og góðir samskiptahæfileikar.

Fjórir sóttu um starfið og voru þeir allir með starfsleyfi sem sjúkraliðar en aðeins A hafði lokið framhaldsnámi sjúkraliða sem var á sviði öldrunar. Umsækjendur gengust undir heildstætt mat, m.a. á grundvelli viðtala, sem miðaðist við hve vel þeir uppfylltu hæfniskröfur, að þeirri fyrstu frátalinni, og enn fremur var litið til innsendrar náms- og starfsferilskrár og meðmæla. Ekki verður annað ráðið af gögnum málins en að allir umsækjendur hafi verið taldir uppfylla menntunarskilyrði auglýsingarinnar. Í rökstuðningi ákvörðunar um ráðningu, sem A var síðar látinn í té, var vísað til hinna fjögurra upptöldu hæfniskrafna og kom þar fram að sú kona sem ráðin hefði verið væri sjúkraliði með fjölbreytta starfsreynslu og menntun sem talin væri nýtast vel, m.a. við að stýra verkum annarra starfsmanna svo og skipuleggja og forgangsraða verkefnum.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Heilbrigðisstofnunar Norðurlands

Með bréfi til heilbrigðisstofnunarinnar 15. febrúar 2022 var óskað eftir öllum gögnum ráðningarmálsins, þ.m.t. starfslýsingu sjúkraliða S, og bárust þau umboðsmanni með bréfi 11. mars þess árs. Í starfslýsingunni kemur fram undir fyrirsögninni „Lágmarksmenntun“ að viðkomandi skuli hafa lokið framhaldsnámi sjúkraliða frá viðurkenndri menntastofnun og vera með gild íslensk starfsréttindi sem sjúkraliði.

Í síðara bréfi til stofnunarinnar 27. maí 2022 var óskað eftir afstöðu hennar til þess að hvaða leyti fyrirsögn starfsauglýsingarinnar hefði falið í sér almennt hæfisskilyrði til viðbótar því að auglýst var eftir „sjúkraliða“ með „íslenskt sjúkraliðaleyfi“. Jafnframt var óskað skýringa á því hvort og þá hvernig stofnunin teldi að ákvörðun um ráðninguna hefði samræmst þeim menntunarkröfum sem áskildar væru í starfslýsingu hins auglýsta starfs.

Í svarbréfi Heilbrigðisstofnunar Norðurlands 13. júní 2022 var gerð grein fyrir aðdraganda þess að ákveðið var að auglýsa eftir sjúkraliða sem gæti tekið að sér stjórnunarlega ábyrgð og vísað til þess að í stofnanasamningi við Sjúkraliðafélag Íslands væru átta starfsheiti, þ. á m. „sjúkraliði S“. Eftir yfirferð starfslýsinga hefði starfsheitið sjúkraliði S verið talinn skásti kosturinn og að með því að setja það í auglýsinguna hefði verið gefin vísbending um launakjör. Þá sagði að með ákvörðuninni hefði ekki verið talið að gerð væri krafa um að sjúkraliði þyrfti að hafa lokið framhaldsnámi sjúkraliða enda hefði það ekki verið tekið fram undir hæfniskröfum. Enn fremur var tekið fram í svarbréfinu að stofnunin teldi sig hafa ráðið hæfasta umsækjandann en skýrara hefði verið ef starfsheitið aðstoðardeildarstjóri hefði verið í stofnanasamningi og yrði því bætt við í uppfærslu hans sem væri unnið að.

Athugasemdir A við framangreindar skýringar Heilbrigðisstofnunar Norðurlands bárust með bréfi 30. júní 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Efni auglýsingar um opinbert starf

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er kveðið á um þá meginreglu að auglýsa skuli opinberlega laus störf hjá ríkinu. Þar er gerður greinarmunur á auglýsingu um laus embætti annars vegar og önnur störf hins vegar, en í síðara tilvikinu fer um auglýsingu samkvæmt reglum sem fjármála- og efnahagsráðherra setur. Í gildandi reglum nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa, er fjallað um efni slíkrar auglýsingar í 3. gr. Þar segir að í auglýsingu um laust starf skuli tilgreina starfsheiti, heiti stofnunar og staðsetningu starfs eða hvort það sé án staðsetningar. Í þessari grein eru í tíu liðum talin upp þau atriði sem ávallt skuli tilgreina. Meðal þeirra er hvaða starf og starfssvið sé um að ræða, sbr. 1. tölulið. Lýsing starfs skal einnig vera nægjanlega greinargóð til þess að mögulegir umsækjendur geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst. Þá skulu koma fram menntunar- og hæfniskröfur, sbr. 4. tölulið, og upplýsingar um starfskjör, sbr. 6. tölulið greinarinnar.

Þegar ekki er kveðið um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfis- og hæfnisskilyrði starfsmaður þurfi að uppfylla til að gegna því starfi sem ætlunin er að auglýsa laust til umsóknar þarf hlutaðeigandi stjórnvald að taka afstöðu til þess á hvaða kröfum það ætlar að byggja mat sitt á umsækjendum að þessu leyti. Þannig þarf að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði eigi að setja sem almenn hæfisskilyrði, þ.e. tiltekin lágmarksskilyrði sem starfsmaður þarf að uppfylla bæði við ráðninguna og meðan hann gegnir starfinu, t.d. um ákveðna menntun, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996. Á þessu stigi málsins þarf stjórnvaldið jafnframt að móta á hvaða sjónarmiðum, þegar sleppir beinum hæfis- og hæfnisskilyrðum, það ætlar að byggja við mat sitt og val á milli umsækjenda.

Hafa þarf í huga að auglýsing opinberra starfa veitir ákveðna forsögn um þær kröfur sem gerðar eru til umsækjenda og þann matsgrundvöll sem stjórnvald kemur til með að byggja á til samræmis við þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að velja skuli hæfasta umsækjandann. Þegar stjórnvald setur fram almenn hæfisskilyrði og sjónarmið í auglýsingu opinbers starfs hefur það í för með sér afmörkun þess hóps umsækjenda sem stjórnvaldið sækist eftir að teknu tilliti til eðlis þess starfs sem um ræðir. Framsetning slíkra krafna í auglýsingu getur því skapað tilteknar væntingar hjá þeim sem íhuga að sækja um með tilliti til þess hvernig mati á einstökum umsóknum og samanburði þeirra verði háttað.

Eins og áður hefur verið fjallað um af hálfu umboðsmanns Alþingis leiðir m.a. af framangreindum sjónarmiðum að stjórnvald getur verið bundið af þeim lágmarkskröfum sem það hefur gert til umsækjenda um tiltekið starf í starfsauglýsingu við ákvörðun um ráðningu í það, að því gefnu að starfið sé ekki auglýst á ný, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 5. nóvember 2013 í máli nr. 7144/2012 og 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015.

  

2 Var framhaldsmenntun sjúkraliða lágmarksskilyrði

 til að gegna starfi „sjúkraliða S“?

Undir liðnum „Hæfniskröfur“ í áðurlýstri auglýsingu laut einungis fyrsta atriði upptalningarinnar að menntun og réttindum, þ.e. að umsækjendur skyldu hafa íslenskt sjúkraliðaleyfi. Af orðalaginu „íslenskt sjúkraliðaleyfi“ verður ráðið að það vísi til þess að sjúkraliðar eru meðal löggiltra heilbrigðisstétta, sbr. 24. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og að leyfi landlæknis þurfi til þess að nota starfsheitið „sjúkraliði“, sbr. 6. gr. sömu laga.  Í 3. gr. reglugerðar nr. 511/2013, um menntun, réttindi og skyldur sjúkraliða og skilyrði til að hljóta starfsleyfi, segir að leyfi megi veita þeim sem lokið hafa sjúkraliðanámi frá viðurkenndri menntastofnun sem starfar á grundvelli aðalnámskrár framhaldsskóla. Þar eru og ákvæði um að veita megi leyfi til þeirra er lokið hafa sambærilegu námi erlendis að uppfylltum vissum skilyrðum. Því verður ekki litið svo á að fyrrgreind krafa um „íslenskt sjúkraliðaleyfi“ hafi, ein og sér, falið í sér áskilnað um framhaldsmenntun sjúkraliða. Hins vegar kemur til álita hvort slík krafa um menntun hafi falist í auglýsingunni að öðru leyti.

Svo sem áður greinir kom orðið sjúkraliði tvisvar fyrir í fyrirsögn og inngangi auglýsingarinnar, annars vegar í upphafsorðunum „Staða sjúkraliða S“ og hins vegar í inngangstexta um að óskað væri eftir „áhugasömum og metnaðarfullum sjúkraliða til starfa“. Þar sem heiti hins auglýsta starfs var ekki gefið til kynna annars staðar í auglýsingunni verður að líta svo á að tilgreiningin „sjúkraliði S“ hafi komist næst því að lýsa heiti hins auglýsa starfs. Þetta starfsheiti kemur fyrir í sumum þeirra stofnanasamninga sem Sjúkraliðafélag Íslands hefur gert við heilbrigðisstofnanir og er þá gjarnan vísað til sérstakrar starfslýsingar viðkomandi stofnunar utan sjálfs samningsins. Þess eru dæmi, svo sem hjá Heilbrigðisstofnun Norðurlands, að í slíkri starfslýsingu stofnunar sé tekið fram að krafist sé framhaldsmenntunar sjúkraliða, þ.e. sérgreindrar menntunar umfram þá sem nauðsynleg er til að fá starfsleyfi sem sjúkraliði.

Af framangreindu leiðir að ætla má að í augum þeirra sem þekktu vel til kjarasamninga og innra starfs Heilbrigðisstofnunar Norðurlands hafi fyrirsögn auglýsingarinnar falið í sér vissar vísbendingar um bæði menntunarkröfur og launaröðun hins auglýsta starfs. Hvað sem því líður verður fyrirsögn auglýsingarinnar ekki tekin úr samhengi við efni hennar að öðru leyti heldur verður að leggja heildstætt mat á það. Í tilgreindum kröfum í meginmáli auglýsingarinnar kom ekki annað fram um áskilda menntun og starfsréttindi en að viðkomandi hefði íslenskt sjúkraliðaleyfi. Að þessu virtu ásamt því að starfsheitið „sjúkraliði S“ er ekki skilgreint sérstaklega í lögum tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að með auglýsingunni hafi verið gerð krafa til umsækjenda um að þeir hefðu að baki framhaldsnám sjúkraliða frá viðurkenndri menntastofnun. Af þessu leiðir að ekki verða gerðar athugasemdir við það mat stofnunarinnar að umsækjandinn sem hlaut starfið hafi uppfyllt lágmarksskilyrði um menntun samkvæmt starfsauglýsingu.  

  

3 Var auglýsingin nægilega skýr?

Án tillits til framangreindrar niðurstöðu er áðurlýst framsetning téðrar auglýsingar með þeim hætti að hún vekur upp álitaefni um hvort hún hafi verið nægjanlega skýr frá sjónarhóli þeirra sem kynntu sér efni hennar og íhuguðu að sækja um starfið.

Auglýsing um laust opinbert starf felur í sér formlega og opinbera tilkynningu um að stjórnvaldið hafi hafið sérstakt stjórnsýslumál sem miði að því að ráða í starfið. Af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að auglýsingar um laus opinber störf eiga að vera eins skýrar og glöggar að efni til og kostur er. Af þeim kröfum leiðir að borgararnir eiga almennt að geta gert sér grein fyrir af lestri starfsauglýsingar hvaða skilyrði þeir þurfi að uppfylla til að koma til greina og hvort þeir hafi þá áhuga á að sækja um starfið. Slíkt er til þess fallið að tryggja jafnræði borgaranna til opinberra starfa og þá hagsmuni hins opinbera að fá til þeirra þá hæfustu. Mikilvægt er því að efni, orðalag eða framsetning auglýsingar um opinbert starf sé ekki með þeim hætti að vekja væntingar um að eðli starfsins eða mat á umsækjendum verði annað en ætlunin er.

Áður er rakið að starfsheiti í fyrirsögn auglýsingar á starfinu sem um ræðir var nánar skilgreint í sérstakri starfslýsingu, sem vísað er til í stofnanasamningi, með þeim hætti að sumir þeirra er kynntu sér auglýsinguna kunna að hafa talið að fyrirsögnin fæli í sér að gerð væri ríkari krafa til umsækjenda um menntun en tilgreint var í eftirfarandi texta hennar. Verður því að líta svo á að misvísandi upplýsingar hafi komið fram í auglýsingunni að þessu leyti. Möguleg afleiðing þess kann þannig m.a. að hafa verið sú að einhverjir sem uppfylltu tilgreindar hæfniskröfur hafi horfið frá því að sækja um starfið þar sem þeir höfðu ekki framhaldsmenntun.

Með vísan til þess hvaða skilning var unnt að leggja í fyrirsögn auglýsingarinnar og þeirra væntinga sem gátu skapast af þeim sökum til ráðningarferlisins og þeirra lágmarkskrafna sem væru gerðar til að gegna starfinu verður að telja að auglýsingin hafi ekki fyllilega samræmst markmiðum áðurgreindra reglna um efni auglýsinga um opinbert starf og þar með brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum. Ég tek þó fram að þetta haggar ekki fyrrgreindri niðurstöðu minni þess efnis að með téðri ráðningu Heilbrigðisstofnunar Norðurlands hafi í reynd ekki verið vikið frá auglýstum lágmarkskröfum um menntun.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að auglýsing Heilbrigðisstofnunar Norðurlands síðla árs 2021 undir fyrirsögninni „Staða sjúkraliða S á X-sviði HSN [...] er laust til umsóknar“ hafi getað gefið tilefni til misskilnings og þar með ekki fyllilega samræmst markmiðum áðurgreindra reglna um efni auglýsinga um opinbert starf og vönduðum stjórnsýsluháttum. Ég beini þeim tilmælum til Heilbrigðisstofnunar Norðurlands að hún gæti að þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu framvegis í störfum sínum.