09. júlí 2020

Ábending um að gæta að skýrleika laga

Við lagabreytingar fjallar Alþingi og nefndir þess um fyrirliggjandi frumvörp sem geta átt uppruna sinn hjá viðkomandi ráðuneyti eða eru borin fram af þingmönnum. Eðli málsins samkvæmt kann að koma til þess að þingnefndir eða einstakir þingmenn flytji tillögur til breytinga á frumvörpum. Við samþykkt á slíkum breytingum getur reynt á hvernig þær falla að öðru efni frumvarpsins og hvort þær raski nauðsynlegum skýrleika hinna samþykktu laga frá því sem verið hafði í upphaflegu frumvarpi.

Umboðsmaður lauk nýverið athugun sinni á kvörtun einstaklings þar sem reyndi á breytingar sem gerðar höfðu verið samkvæmt tillögum þingnefnda við meðferð lagafrumvarpa sem komu til umfjöllunar á Alþingi á tilteknu árabili. Um var að ræða lagaákvæði um heimildir til að nýta séreignarsparnað til greiðslu húsnæðislána og vegna kaupa á fyrstu íbúð. Þar var m.a. farin sú leið að framlengja og auka við heimildir með ákvæðum til bráðabirgða við fyrri lög. Þessi athugun umboðsmanns varð honum tilefni til þess að benda hlutaðeigandi stjórnvöldum og Alþingi á mikilvægi þess að framsetning og orðalag lagaákvæða sé þannig að fólk, og þar með þeir sem telja sig eiga réttindi á grundvelli þeirra, geti áttað sig á hvort viðkomandi uppfylli almenn skilyrði til að fá þá fyrirgreiðslu og stuðning sem þar er fjallað um.

Bréfið er sent ríkisskattstjóra, fjármála- og efnahagsráðherra og nefndasviði Alþingis. Kvörtunin sem umboðsmanni barst laut að því að leiðbeiningar ríkisskattstjóra, um hverjir gætu sótt um að nýta séreignarsparnað til að greiða inn á lán vegna kaupa á fyrstu íbúð, og þá einnig ákvæði reglugerðar þar um, ættu sér ekki stoð í lögum. Í framkvæmd stjórnvalda hafði verið miðað við að einungis þeir sem hefðu keypt íbúð eftir 1. júlí 2014 gætu nýtt sér þetta úrræði vegna kaupa á fyrstu íbúð til tíu ára. Gerði viðkomandi athugasemd við að þetta tímamark kæmi ekki fram í lögum.

Í framhaldi af athugun umboðsmanns á tilurð ákvæða í lögum um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð, og túlkun stjórnvalda á tímamarki í þeim efnum, taldi hann ekki forsendur til að gera athugasemdir við afstöðu stjórnvalda að þessu leyti. Þrátt fyrir það taldi hann ástæðu til að vekja athygli viðeigandi stjórnvalda og Alþingis á því álitaefni sem kvörtunin laut að. Við athugun umboðsmanns kom í ljós að það tímamark sem þarna reyndi á, 1. júlí 2014, hafði á sínum tíma komið skýrt fram í upphaflegu lagafrumvarpi ráðherra en fallið úr texta laganna við breytingar sem þingnefnd lagði til. Þegar sömu lagaákvæði komu aftur til meðferðar á Alþingi árið 2016 varð umfjöllun í umsögnum um nefnt tímamark og þýðingu þess en það leiddi þó ekki til þess að sá skilningur sem stjórnvöld höfðu allt frá upphafi byggt á kæmi inn í lögin. Í bréfi umboðsmanns minnti hann á nauðsyn þess að þeir sem kæmu að undirbúningi lagasetningar og samþykkt þeirra hugi að því að lög séu skýr. Það hafi ekki verið fyrr en eftir ítarlega könnun á tilurð laga sem á reyndi vegna kvörtunarinnar, þ. á m. umsögnum sem þingnefnd bárust, að umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við túlkun stjórnvalda á þýðingu umræddrar dagsetningar sem ekki er í lögunum.

Í bréfi umboðsmanns til fjármála- og efnahagsráðherra, nefndasviðs Alþingis og ríkisskattstjóra segir m.a.:

Það er afstaða mín að þess beri að gæta við lagasetningu að hvorki almennir borgarar né þeir sérfróðu aðilar sem koma að því að leysa úr álitaefnum vegna laga þurfi að leggjast í slíka könnun á tilurð lagaákvæða til að geta gert sér grein fyrir efnisatriðum þeirra, svo sem um dagsetningar sem skipta máli við túlkun þeirra. Ég tel í ljósi þessa rétt að minna á þýðingu þess að gætt sé að áðurnefndu sjónarmiði um skýrleika laga við meðferð Alþingis á lagafrumvörpum og breytingar á þeim.

Umboðsmaður vakti athygli á því að umrædd lagaákvæði um ráðstöfun séreignarsparnað vegna húsnæðiskaupa hefðu á sínum tíma verið liður í ráðstöfun til að bregðast við fjárhagserfiðleikum einstaklinga í kjölfar efnahagsáfallsins árið 2008. Í þessu samhengi benti umboðsmaður á að COVID-19 hafi gefið Alþingi tilefni til lagasetningar um ýmis úrræði til að mæta fjárhags- og rekstrarerfiðleikum einstaklinga og fyrirtækja. Því væri ástæða til að minna á nauðsyn þess að lagaákvæði séu skýr um hvaða skilyrði viðkomandi þarf að uppfylla til að fá þá fyrirgreiðslu og stuðning sem þar er fjallað um. Óskýrar reglur kunni að leiða til óeðlilegra tafa á afgreiðslu stjórnvalda á slíkum málum og úrlausn þeirra af hálfu kærustjórnvalda og annarra eftirlitsaðila.

 

    

Bréf umboðsmanns til aðila, stjórnvalda og Alþingis