Landbúnaður. Búvörusamningar. Stjórnvaldsfyrirmæli. Breyting á stjórnsýsluframkvæmd. Réttmætar væntingar. Afturvirkni.

(Mál nr. 9668/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir breytingu á uppgjörstímabili greiðslna til sauðfjárbænda vegna ullarnýtingar á árinu 2017 sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra gerði með ákvæði til bráðabirgða í reglugerð sem tók gildi 1. janúar 2018. Breytingin fólst í því að uppgjörstímabilið var lengt úr 12 mánuðum, eins og tíðkast hafði um árabil, í 14 mánuði. Í kvörtuninni var byggt á því að breytingin hefði haft þau áhrif að greiðslur fyrir hvert kíló ullar sem framleiðendur lögðu inn á tímabilinu hefðu orðið umtalsvert lægri en ella þar sem umsamin heildarfjárhæð samkvæmt búvörusamningi hefði skipst niður á meira magn ullar en áður vegna lengra innleggstímabils. Þá hefði umrædd breyting verið gerð með reglugerð sem hefði ekki verið birt fyrr en um tveimur mánuðum eftir að uppgjörstímabili samkvæmt eldri reglugerð lauk.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins var einkum byggð á því að breytingin hefði verið málefnaleg og gerð í þeim tilgangi að samræma tímabil allra stuðningsgreiðslna sem kveðið væri á um í búvörusamningi þannig að greiðslur miðist við innlagða ull á almanaksárinu en ekki við innlagða ull á tímabilinu 1. nóvember til 31. október líkt og tíðkast hefði um árabil. Því hafi verið ákveðið að lengja uppgjörstímabilið árið 2017 úr 12 mánuðum í 14 mánuði, þ.e. frá 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017, svo hægt yrði að hefja nýtt uppgjörstímabil 1. janúar 2018. Þá var vísað til þess að sauðfjárbændur hefðu mátt vænta breytinganna í ljósi gildandi búvörusamnings.

Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að ráðherra hefði ekki haft heimild að lögum til að breyta uppgjörstímabilinu með þeim hætti sem gert var og slíkar breytingar hefði ekki mátt leiða af ákvæðum búvörusamnings. Umboðsmaður benti enn fremur á að lenging uppgjörstímabilsins vegna 2017 hefði falið í sér breytingu á stjórnsýsluframkvæmd sem tíðkast hefði um árabil. Með vísan til dóma­framkvæmdar Hæstaréttar benti umboðsmaður á þá óskráðu meginreglu að við breytingu á stjórnsýsluframkvæmd, sem lengi hefði tíðkast og almennt væri kunn, þurfi stjórnvöld m.a. kynna hana þannig að þeir sem breytingin varðar get gætt hagsmuna sinna. Sú aðferð sem viðhöfð var við breytingarnar og tímasetning hennar hafi í reynd komið í veg fyrir að ullarframleiðendur, sem lagt höfðu inn ull í samræmi við áðurgildandi framkvæmd og reglur, gætu brugðist við til að takmarka þá lækkun á greiðslum og endurgreiðslu sem leiddi af breytingunni. Að mati umboðsmanns samrýmdist aðferð ráðuneytisins við breytingu á uppgjörs­tímabilinu vegna 2017 ekki þeim reglum sem viðhafa þurfi við breytingar á stjórnsýslu­framkvæmd. Þá hafi breytingin farið gegn réttmætum væntingum þeirra ullarframleiðenda sem lagt höfðu inn ull í samræmi við fyrri framkvæmd. Að auki fól bráðabirgðaákvæðið í sér afturvirka reglusetningu.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að gerðar yrðu ráðstafanir til að rétta hlut A og annarra framleiðenda ullar sem lagt höfðu inn ull á umræddu tímabili og að til framtíðar yrði gætt að þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu við breytingar á stjórnsýsluframkvæmd og útgáfu reglugerða af því tilefni.

 

I Kvörtun

Hinn 10. apríl 2018 leitaði [A], sauðfjárbóndi að [B], til mín og kvartaði yfir breytingu sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra gerði með ákvæði til bráðabirgða í reglugerð á uppgjörstímabili greiðslna til sauðfjárbænda vegna ullarnýtingar á árinu 2017. Reglugerðin tók gildi 1. janúar 2018 og var birt í Stjórnartíðindum sem komu út 29. desember 2017. Samkvæmt bráða­birgða­ákvæði í umræddri reglugerð tók uppgjör greiðslna á árinu 2017 mið af magni og gæðum innlagðrar ullar á 14 mánaða tímabili í stað 12 mánaða, líkt og áður var miðað við. Nánar tiltekið skyldi miða uppgjör greiðslna við 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017 en um árabil hafði verið miðað við innlagða ull á tímabilinu 1. nóvember til 31. október.

Í kvörtun [A] er einkum byggt á því að lenging uppgjörs­tímabilsins 2017 um tvo mánuði hafi haft þau áhrif að greiðslur fyrir hvert kíló ullar sem framleiðendur lögðu inn á tímabilinu hafi orðið umtalsvert lægri en ella þar sem umsamin heildarfjárhæð samkvæmt búvöru­samningi hefði skipst niður á meira magn ullar vegna lengra innleggs­tímabils en áður. Þá hafi umrædd breyting verið gerð með reglugerð sem hefði ekki verið birt fyrr en um tveimur mánuðum eftir að uppgjörstímabili samkvæmt eldri reglugerð lauk.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort  sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi verið heimilt að breyta uppgjörstímabili ullar fyrir árið 2017 með framangreindum hætti, meðal annars að teknu tilliti til reglna um breytingar á stjórnsýslu­framkvæmd, afturvirkum stjórnvaldsfyrirmælum og þýðingar réttmætra væntinga ullar­framleiðenda í þessu sambandi.

Ég lauk máli þessu mað áliti, dags. 22. mars. 2019. 

   

II Málsatvik

1 Fyrirkomulag ríkisins á greiðslum til bænda vegna ullarnýtingar þar til ákvæði til bráðabirgða var sett um áramótin 2017/2018

Í búvörusamningum sem íslenska ríkið hefur gert við bændur síðustu ár á grundvelli 30. gr. búvörulaga nr. 99/1993 hafa verið ákvæði um árleg framlög ríkisins til sauðfjárbænda vegna ullarnýtingar. Þannig var í þeim samningi sem gilti fyrir tímabilið 2008-2013 kveðið á um árleg framlög til þessa, upphaflega 300 milljónir króna á ári, og tekið var fram að ráðstöfun fjár vegna nýtingar á ull væri í umsjón Bændasamtaka Íslands. Við þá framkvæmd var fjárhæðinni skipt niður milli sauðfjárbænda hlutfallslega eftir magni og gæðum á hvert kíló hreinnar ullar sem bændur skráðu inn á tilgreindu uppgjörs­tímabili sem miðað var við 1. nóvember til 31. október. Við þessa framkvæmd Bændasamtakanna og skiptingu í uppgjörstímabil var síðan stuðst þegar þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setti reglur um ráðstöfun fjár vegna ullarnýtingar, sjá t.d. viðauka I við reglugerð nr. 1100/2014.

Með reglugerð nr. 1221/2015, um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum, var ráðstöfun fjár vegna ullarnýtingar færð frá Bændasamtökunum til Matvælastofnunar og hefur sú skipan haldist síðan. Uppgjör vegna ullarnýtingar miðaðist áfram við innlagða ull á tímabilinu frá 1. nóvember til 31. október, líkt og tíðkast hafði hjá Bændasamtökunum.

Reglugerð nr. 1221/2015 var síðar felld úr gildi með reglugerð nr. 1151/2016, um stuðning við sauðfjárrækt, sem öðlaðist gildi 24. desember 2016. Uppgjörstímabilið stóð þar áfram óbreytt, þ.e. frá 1. nóvember til 31. október. Um gildissvið reglugerðarinnar sagði í 1.gr. hennar að hún gilti um stuðningsgreiðslur í sauðfjárrækt, svo sem greiðslur vegna ullarnýtingar, samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar sem væri dags. 19. febrúar 2016 en sá samningur átti að gilda frá og með 1. janúar 2017. Í þeim samningi var kveðið á um að ríkið greiddi á árinu 2017 446 milljónir króna til ullarnýtingar og síðan tilgreindar fjárhæðir á ári fram til ársins 2026.

Í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerð nr. 1151/2016 var tekið fram að þrátt fyrir að reglugerð nr. 1221/2015 væri felld úr gildi skyldi verðskrá Matvælastofnunar vegna ullarnýtingar sem fjallað var um í viðauka við hina brottfelldu reglugerð halda gildi sínu til 31. október 2017.

Á þeim tíma sem Bændasamtökin höfðu umsjón með greiðslum til bænda vegna ullarnýtingar var komið á því fyrirkomulagi að greiða upp í innlagt magn af ull innan hvers uppgjörstímabils. Sem dæmi má nefna að á árinu 2013 var miðað við að greitt yrði fyrir innlagða ull í nóvember-desember eigi síðar en 20. mars 2013, önnur greiðsla var síðan þegar janúar-mars framleiðslan var komin inn, eigi síðar en 1. júní 2013. Var gert ráð fyrir að þá yrði greitt 80% af áætluðu framlagi en endanlegt uppgjör færi fram í lok „framleiðsluársins“ þegar öll framleiðslan væri komin inn. Tímasetning og hlutfall fyrirframgreiðslna til bænda vegna endanlegs uppgjörs mun hafa tekið breytingum milli ára.

Með reglugerð nr. 1151/2016 varð fyrirkomulag greiðslna fyrir ullarnýtingu þannig að Matvælastofnun skyldi gera ársáætlun eigi síðar en 15. febrúar um heildargreiðslur allra framleiðenda. Með þessu voru tímasetningar og greiðslur vegna ullarnýtingar samræmdar öðrum greiðslum til framleiðenda í samræmi við grein 2.5 í samningi um starfs­skilyrði sauðfjárræktar frá 19. febrúar 2016. Heildargreiðslu ársins er svo deilt í 12 jafna hluta, eins og nánar er útfært í reglugerðinni. Uppgjör á heildargreiðslum skyldi samkvæmt reglugerðinni fara fram í febrúar árið eftir. Þá átti að leiðrétta greiðslur til framleiðenda í samræmi við raunverulega framleiðslu ársins og vegna annarra breytinga á forsendum heildargreiðslna. Ef framleiðendur höfðu fengið greitt fyrirfram of mikið þurftu þeir að endurgreiða ríkinu hið ofgreidda fé. Reglugerð nr. 1151/2016 öðlaðist gildi 24. desember 2016 og átti því meðan henni var ekki breytt að gilda um uppgjör á greiðslum til framleiðenda vegna ullarnýtingar fyrir ull sem lögð var inn og skráð á tímabilinu 1. nóvember 2016 til og með 31. október 2017. Í febrúar 2016 fengu framleiðendur greitt upp áætlaða heildargreiðslu vegna ullarnýtingar.

2 Breyting á greiðslufyrirkomulagi til bænda með ákvæði til bráðabirgða vegna ársins 2017

Hinn 8. desember 2017 birti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið á heimasíðu sinni drög að nýrri reglugerð um stuðning við sauðfjárrækt sem skyldi leysa reglugerð nr. 1151/2016 af hólmi. Drögin innihéldu meðal annars fyrirhugaða breytingu á uppgjörstímabili vegna ullarnýtingar. Í stað þess að miða við innlagða ull á tímabilinu frá 1. nóvember til 31. október, líkt og tíðkast hafði um árabil, skyldi framvegis miða við almanaksárið, þ.e. 1. janúar til 31. desember. Drögin innihéldu einnig bráðabirgðaákvæði sem mælti fyrir um að uppgjör ársins 2017 skyldi miðast við tímabilið frá 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017. Uppgjör vegna ullarnýtingar á árinu 2017 sem ætti að fara fram í byrjun árs 2018 tæki því til 14 mánaða í stað 12 mánaða og einnig endurgreiðsla á því sem framleiðendur höfðu fengið ofgreitt með uppígreiðslum á árinu 2017. Ráðuneytið veitti frest til og með 15. desember 2017 til að skila inn umsögn um drögin og sendi þau einnig til umsagnar Bændasamtaka Íslands og Landssamtaka sauðfjárbænda.

Landssamtök sauðfjárbænda sendu ráðuneytinu umsögn um drögin sem er dagsett 15. desember 2017. Í umsögn sinni lögðu landssamtökin m.a. til að bráðabirgðaákvæðið yrði fellt út enda óframkvæmanlegt að þeirra mati. Þá var þar lýst að sú breyting leiddi til þess að bændur yrðu af verulegum fjárhæðum miðað við það sem þeir hefðu mátt gera ráð fyrir í samræmi við fyrri uppgjörstímabil.

Umrædd reglugerðardrög urðu að reglugerð nr. 1183/2017, um stuðning við sauðfjárrækt. Þrátt fyrir ábendingar frá sauðfjárbændum hélst uppgjörstímabilið fyrir 2017 óbreytt frá drögunum, sbr. 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerðinni. Reglugerðin er dagsett 16. desember 2017 og var birt í Stjórnartíðindum 29. desember 2017. Reglugerðin öðlaðist gildi 1. janúar 2018 og þá var einnig felld úr gildi fyrri reglugerð nr. 1151/2016.

Samkvæmt núgildandi samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar frá 19. febrúar 2016 bar íslenska ríkinu að greiða 446 milljónir króna í framlög vegna ullarnýtingar á árinu 2017. Í samræmi við reglugerð nr. 1183/2017 skal Matvælastofnun greiða að minnsta kosti 85% af þeirri upphæð til ullarframleiðenda. Um 15% fjárins fer svo til fyrirtækis sem sér um að flokka og þvo ullina sem bændur skila inn.

Samkvæmt gögnum sem [A] lagði fram var heildarupphæð framlaga ríkisins til bænda vegna ullarnýtingar 2017 um 383 milljónir króna. Á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 hafi bændur lagt inn samtals um 760 tonn af ull. Samkvæmt gögnunum hafi bændur skráð inn um 353 tonn af ull á tímabilinu frá 1. nóvember 2017 til 31. desember 2017. Samtals hafi bændur því skráð 1.113 tonn af ull frá 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017, sem er tímabilið sem umrætt bráðabirgðaákvæði tekur til. [A] vísar til þess að meðalgreiðsla í uppgjöri sem gert var í febrúar 2018 hafi því verið 344 krónur fyrir hvert kíló ullar. Aftur á móti, ef miðað væri við fyrra uppgjörstímabil hefði meðalgreiðslan verið 509 krónur fyrir hvert kíló.

[A] er sem fyrr segir sauðfjárbóndi og bendir í kvörtun sinni á að hann hafi í sínum búrekstri gert ráð fyrir að uppgjör framlaga vegna ullarnýtingar 2017 yrði miðað við tímabilið 1. nóvember 2016 til 31. október 2017, í samræmi við þá framkvæmd sem viðhöfð hafði verið til margra ára enda hefði sú reglugerð sem sett var í desember 2016, nr. 1151/2016, og tók til ársins 2017 þar til nýja reglugerðin kom í lok árs 2017 gert ráð fyrir að uppgjörið og verðið miðaðist við tímabilið 1. nóvember til 31. október. Hann hafi jafnframt fengið greitt upp í uppgjör vegna ársins 2017 í febrúar það ár en síðan verið gert að endurgreiða hluta þeirra greiðslna á árinu 2018 í kjölfar setningar reglugerðar nr. 1183/2017.

[A] bendir einnig á að sú framkvæmd að miða við innlagða ull á tímabilinu 1. nóvember til 31. október falli einkar vel að rúnings­tíma sauðfjár og þeim tíma sem unnið er að þvotti og mati á ullinni. Almennt rýi bændur sauðfé sitt á tímabilunum frá október til desember og aftur í febrúar til mars eða apríl. Reyndin hafi verið sú að þvotti á ull sem rúin er í byrjun vetrar hafi ekki lokið fyrr en í maí. Fyrst þá geti það fyrirtæki sem tekur við og þvær ullina, staðfest gæði og magn en á þeim tölum byggist svo greiðslur til framleiðenda. [A] telur því að Matvælastofnun hafi ekki verið mögulegt að ganga frá réttu uppgjöri á heildargreiðslum vegna ársins 2017 til bænda í febrúar 2018 miðað við það uppgjörstímabil sem reglugerð nr. 1183/2017 gerði ráð fyrir. Uppgjör sem færi fram í febrúar 2018 yrði óhjákvæmilega byggt á áætlunum fyrir nóvember og desember 2017. Þetta hafi t.d. orðið til þess að Matvælastofnun hefði gert aukauppgjör í apríl 2018.

Í kvörtun [A] er áhrifum umræddrar lengingar á uppgjörs­tímabilinu vegna ársins 2017 lýst með þeim hætti að hann hafi skráð inn 807,8 kíló af ull á tímabilinu frá 1. nóvember 2016 til 31. október 2017. Fyrir það hafi hann fengið greiddar 325.881 krónur eða að meðaltali 403 krónur fyrir hvert kíló miðað við 14 mánaða uppgjörstímabil reglugerðar nr. 1183/2017. Ef uppgjörtímabilið hefði haldist óbreytt frá fyrri reglugerð, 12 mánuðir, telur [A] að hann hefði fengið greiddar samtals 460.718 krónur, eða 570 krónur fyrir hvert kíló. [A] heldur því fram að lenging uppgjörstímabilsins samkvæmt bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 1183/2017 hafi valdið því að hann hafi fengið 134.837 krónum lægri greiðslu en hann gerði ráð fyrir miðað við fyrra uppgjörstímabil. [A] heldur því einnig fram að samsvarandi áhrifa hafi gætt hjá öllum bændum sem lögðu inn ull á tímabilinu, að teknu tilliti til magns og gæða.

 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

Í tilefni af kvörtun [A] ritaði ég sjávarútvegs- og landbúnaðar­ráðherra bréf, dags. 15. maí 2018, þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Ég óskaði sérstaklega eftir því að í svari ráðuneytisins kæmi fram hvort breyting á uppgjörstímabilinu samkvæmt 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerð nr. 1183/2017 hefði þau áhrif að greiðslur fyrir hvert kíló ullar sem framleiðendur legðu inn á tímabilinu yrðu umtalsvert lægri en þær hefðu orðið miðað við fyrra tímabil, þ.e. 1. nóvember til 31. október. Ég óskaði einnig eftir fyrirliggjandi tölulegum gögnum og upplýsingum um áhrif þessa á greiðslur til bænda vegna innlagðrar ullar á tímabilinu 1. janúar til 31. október 2017. Í bréfi mínu til ráðherra óskaði ég jafnframt eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig gildistaka umrædds bráðabirgðaákvæðis samrýmdist sjónarmiðum um birtingu stjórnvaldsfyrirmæla með tilliti til breytinga á stjórnsýsluframkvæmd, gildistöku breytinga á þeim og réttmætra væntinga þeirra borgara sem í hlut eiga.

Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 20. júní 2018, kom fram að breytingin hefði áhrif á greiðslur til bænda á árinu 2017 en þær myndu jafnast út á næsta ári á eftir, miðað við almanaksárið. Breytingin á uppgjörs­tímanum hefði verið gerð í þeim tilgangi að samræma tímabil allra stuðningsgreiðslna sem kveðið er á um í samningi um starfs­skilyrði sauðfjárræktar þannig að allar greiðslur miðist við almanaksárið. Grein 2.5 í samningnum kvæði einnig á um að framlög til sauðfjárræktar skyldu vera áætlaðar eigi síðar en í febrúar hvert ár út frá greiðslum síðasta árs, fjölda ærgilda og fjölda vetrarfóðraðra kinda. Breytt uppgjörstímabil hefði því verið liður í að einfalda og samræma greiðsluflæði samkvæmt fyrrnefndri grein. Ráðuneytið teldi að breyting á uppgjörstímabilinu hefði verið gerð á grundvelli málefnalegra sjónarmiða þar sem allar greiðslur til bænda samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar hefðu verið samræmdar. Breytingin hefði verið almenns eðlis þar sem hún hefði tekið til allra innleggjenda ullar á tímabilinu. Áhrif breytinganna á einstaka innleggjendur hefði aftur á móti verið mismunandi þar sem miklu skipti hvenær á tímabilinu innleggjendur lögðu inn ull sína.

Til þess að svara spurningum mínum hafði ráðuneytið óskað eftir upplýsingum frá Matvælastofnun um áhrif breytinganna á innleggjendur ullar og hver væri breytingin á beingreiðslum. Matvælastofnun bar því saman áhrif breytinganna á fjóra innleggjendur ullar, nánar tiltekið [A] sjálfan og þrjá ónafngreinda bændur sem valdir voru af handahófi. Upplýsingarnar frá Matvælastofnun sýna að greiðslur á hvert kíló ullar á tímabilinu voru lægri en ef miðað hefði verið við fyrra tímabil, 12 mánuði. Bent var á að við samanburðinn þyrfti að hafa hugfast að magn og verðskrá eða einingarverð sé breytilegt eftir tímabilum og árum. Þá sé ákveðnum heildarfjármunum, samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar, deilt út á mismunandi marga framleiðendur og mismunandi magn framleiðslu auk þess sem tímasetning innskráningarinnar geti haft áhrif.

Í bréfi ráðuneytisins kom fram að tillaga að breytingum á reglu­gerðinni hefði verið kynnt þeim borgurum sem í hlut áttu áður en hún var staðfest af ráðherra og birt í Stjórnartíðindum. Þeim hafi því mátt vera ljóst að breytingar yrðu á uppgjörstímabili ullar við gildistöku reglugerðarinnar 1. janúar 2018 og haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum fyrir breytinguna. Ráðuneytið teldi að sauðfjár­bændum hefði mátt vera ljóst að samningur um starfsskilyrði sauðfjár­ræktar frá 19. febrúar 2016, sem öðlaðist gildi 1. janúar 2017, gerði ráð fyrir breytingum á fyrirkomulagi greiðslna til framleiðenda með vísan til greinar 2.5 í samningnum, sem kveður á um að áætlanir skuli liggja fyrir eigi síðar en í febrúar ár hvert. Þá telur ráðuneytið að birting á reglugerðardrögunum og sending þeirra til helstu hagsmunaaðila sé til vitnis um vandaða stjórnsýsluhætti. Ákveðið hafi verið að miða gildistöku 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða við 1. janúar 2018, þrátt fyrir að ákvæðið taki til tímabils sem var í raun liðið, svo hægt yrði að hefja nýtt uppgjörstímabil 2018.

Athugasemdir [A] við svör ráðuneytisins og frekari gögn um málið bárust mér 29. október 2018 auk þess sem [A] veitti mér frekari upplýsingar með tölvubréfi 7. nóvember 2018.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Álitaefni þessa máls lýtur að því hvort sjávarútvegs- og landbúnaðar­ráðherra hafi með ákvæði til bráðabirgða í reglugerð sem birt var um áramótin 2017/2018 verið heimilt að gera umrædda breytingu á uppgjörstímabili ullar fyrir árið 2017. Þar reynir á hvort ráðherra hafi haft lagaheimild, þ.m.t. vegna lagabreytingar, til að breyta framkvæmdinni, hvort ákvæði búvörusamninga sem gerðir eru á grundvelli laga hafi þar þýðingu eða hvort leysa verður úr málinu með tilliti til þeirra viðmiða sem dómstólar hafa mótað um heimild stjórnvalda til að breyta stjórnsýsluframkvæmd án lagabreytinga og þá að teknu tilliti til réttmætra væntinga borgaranna. Hér reynir líka á það fyrirkomulag að láta hina breyttu reglu gilda um tíma og atvik fyrir birtingu reglugerðarinnar.

2 Stóð lagaheimild að baki breytingu á stjórnsýsluframkvæmd?

Í 30. gr. búvörulaga nr. 99/1993 er heimild fyrir ráðherra til að gera svonefnda búvörusamninga en þar er ekki kveðið nánar á um atriði sem hafa þýðingu í þessu máli. Á grundvelli þessa ákvæðis var hinn 19. febrúar 2016 gerður samningur um starfsskilyrði sauðfjárræktar og var gildistími hans frá 1. janúar 2017 til og með 31. desember 2026.

Til að fylgja eftir ákvæðum samningsins voru með lögum nr. 102/2016 gerðar breytingar á ákvæðum búvörulaga og eru þær í IX. kafla laganna. Þar sagði í 37. gr. að á samningstímanum, þ.e. frá 1. janúar 2017 greiddi íslenska ríkið framlög til sauðfjárræktar í samræmi við samninginn en í þessum lagaákvæðum er ekki sérstaklega fjallað um greiðslur vegna ullarnýtingar eða fyrirkomulag á greiðslum eða uppgjörstímabil vegna einstakra flokka greiðslna samkvæmt samningum almennt. Aftur á móti segir í 2. tölul. 1. mgr. 81. gr. búvörulaga að ráðherra skuli í reglugerð mæla fyrir um réttindi framleiðenda og skilyrði fyrir greiðslum skv. 30. gr. Í 4. tölul. 1. mgr. 81. gr. búvörulaga segir jafnframt að ráðherra skuli í reglugerð mæla fyrir um nánari framkvæmd fyrir skilyrði greiðslna skv. 37. gr., greiðslumark sauðfjár, beingreiðslur fyrir sauðfé, ráðstöfun skertra og ónýttra beingreiðslna, hvernig þeim skuli ráðstafað og af hvaða opinbera aðila, innlausn greiðslumarks og aðilaskipti á greiðslumarki skv. IX. kafla laganna, um starfsskilyrði sauðfjárræktar.

Af ákvæðum búvörulaga, eins og þeim var breytt með lögum nr. 102/2016, verður ekki séð að þar sé að finna beina lagaheimild sem tekur til þess að breyta umræddu tímabili að því er varðar uppgjör á greiðslum vegna ullarnýtingar. Tekið skal fram að það fyrirkomulag þeirra samninga, sem gerðir voru á grundvelli heimildarinnar í 30. gr. laganna um fjárframlög ríkisins til ullarnýtingar fram til þess að uppgjörstímabilinu var breytt með reglugerð nr. 1183/2017, höfðu eins og samningurinn frá 19. febrúar 2016 kveðið á um framlög af hálfu ríkisins fyrir hvert almanaksár þótt miðað væri við að þeirri ull sem greitt var fyrir hefði verið skilað á tímabili sem gekk inn á tvö ár.

3 Var heimild til að lengja uppgjörstímabilið árið 2017 leidd af samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktarinnar frá 19. febrúar 2016?

Ráðuneytið hefur í skýringum sínum til mín vegna þessa máls vísað til þess að ákvörðunin um að breyta uppgjörstímabili vegna ullar hafi verið gerð í þeim tilgangi að samræma tímabil allra stuðningsgreiðslna sem kveðið væri á um í samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar þannig að allar greiðslur miðist við almanaksárið. Því hafi verið ákveðið að lengja uppgjörstímabilið árið 2017 úr 12 mánuðum í 14 svo hægt yrði að hefja nýtt uppgjörstímabil 1. janúar 2018. Vísar ráðuneytið í því sambandi til greinar 2.5 í samningunum. Við þetta má bæta að í grein 17.2 í samningum segir að ráðherra kveði nánar á um útfærslu einstakra verkefna samningsins í reglugerð.

Í 7. gr. samningsins sem fjallar um ullarnýtingu segir ekkert um uppfjörstímabil. Það ákvæði 2.5 sem ráðuneytið vísar til er í kafla samningsins um skilyrði greiðslna og greiðslutilhögun og hljóðar svo:

„Heildargreiðslur hvers framleiðanda samkvæmt samningi þessum skulu áætlaðar eigi síðar en í febrúar hvert ár út frá greiðslum síðasta árs, fjölda ærgilda og fjölda vetrarfóðraðra kinda. Greiðslur til nýliða skal áætla út frá ærgildum og fjölda vetrarfóðraðra kinda. Fyrirkomulag greiðslna til framleiðenda skal nánar útfært í reglugerð en miðað er við að greiðsluflæði verði svipað og var í fyrri samningi.“

Ég tel ástæðu til að minna á að rétt eins og verið hafði í tíð fyrri samninga voru framlög ríkisins til ullarnýtingar í þessum samningi miðuð við tiltekna fjárhæð á hverju almanaksári og sérstakar heimildir voru til að færa það fé sem ekki var nýtt á viðkomandi ári yfir á það næsta. Það hafði hins vegar ekki staðið því í vegi að í framkvæmd voru greiðslur til framleiðenda á hverju almanaksári miðaðar við það magn og gæði ullar sem framleiðendur höfðu lagt inn á öðru 12 mánaða tímabili, þ.e. frá 1. nóvember til 31. október. Þá minni ég á að í fyrstu reglugerðinni sem sett var eftir undirritun samningsins frá 19. febrúar 2016, þ.e. reglugerð nr. 1151/2016, var í senn kveðið á um að uppgjörið skyldi miðast við innlagða ull á tímabilinu 1. nóvember til 31. október og að áætla og greiða skyldi upp í endanlega greiðslu í febrúar. Við útgáfu þeirrar reglugerðar var ekki talið að það leiddi af grein 2.5 í samningnum að færa þyrfti þann tíma sem  ullin var lögð inn til samræmis við almanaksárið.

Ég bendi líka á að í athugasemdum Landssambands sauðfjárbænda við þau reglugerðardrög sem síðar urðu að reglugerð nr. 1183/2017 var sérstaklega bent á að ekki gengi upp að nota almanaksár sem tímabil fyrir innlagða ull þar sem ekki væri hægt að þvo alla ull og meta til gæða sem lögð hefði verið inn í nóvember og desember. Þá gerðu samtökin sérstaka athugasemd við að uppgjör ársins 2017 ætti að miðast við tímabilið 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017 eins og tillagan í bráðabirgða­ákvæðinu hljóðaði um. Samningurinn frá 19. febrúar 2016 var m.a. undirritaður af formanni Landssamtaka sauðfjárbænda. Það verður að teljast ólíklegt að samtökin hefðu sett fram framangreindar athugasemdir við þær breytingar á uppgjörstímabilinu sem ætlun var að gera með reglugerðinni ef sá skilningur sem ráðuneytið byggir á varðandi grein 2.5 í samningnum í skýringum þess til mín hefði verið uppi af hálfu samningsaðila við samningsgerðina.

Hér er líka ástæða til að minna á að í niðurlagi greinar 2.5 í samningnum kemur fram að fyrirkomulag greiðslna til framleiðenda skuli nánar útfært í reglugerð „en miðað er við að greiðsluflæði verði svipað og var í fyrri samningi.“

Með hliðsjón af framangreindu get ég ekki fallist á það með ráðuneytinu að heimild ráðherra til að ákveða að lengja umrætt uppgjörstímabil árið 2017, eins og gert var með bráðabirgðaákvæði í reglugerð, til þess eins að geta framvegis miðað uppgjörið við innlagða ull á hverju almanaksári verði studd við grein 2.5 í samningnum eða slíkt leiði beinlínis af öðrum ákvæðum samningsins.

 4 Var sú aðferð sem ráðherra viðhafði við að breyta uppgjörstímabilinu vegna ársins 2017 í samræmi við lög?

4.1 Breytingar á stjórnsýsluframkvæmd

Í lögum um búvörusamninginn og ákvæðum samningsins frá 19. febrúar 2016 var vissulega gert ráð fyrir að ráðherra gæti í ákvæðum reglugerðar útfært nánar skilyrði fyrir greiðslum, fyrirkomulag greiðslna og einstök verkefni samkvæmt samningnum.

Eins og rakið var hér að framan hafði um árabil áður en umrætt ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1183/2017 kom til sögunnar verið miðað við tiltekið tímabil á þeim árlegu greiðslum sem ríkið hafði samið um greiða vegna ullarnýtingar. Í framkvæmd sem og í reglum og reglugerðum um fyrirkomulag á samningsbundnum greiðslum ríkisins vegna ullarnýtingar var greiðslunum skipt niður miðað við magn ullar sem framleiðendur höfðu afhent og skráð inn hjá kaupanda ullarinnar hverju sinni á tímabilinu 1. nóvember til 31. október, að teknu tilliti til gæða ullarinnar. Þetta fyrirkomulag var þannig lagt til grundvallar þegar reglugerð nr. 1151/2016 var sett 15. desember 2016 eftir að samningur um starfs­skilyrði sauðfjárræktar var gerður 19. febrúar 2016. Við það var stuðst þegar framleiðendum ullar var í febrúar 2017 greitt upp í væntanlegar greiðslur vegna þess árs.

Samkvæmt samningnum frá 19. febrúar 2016 átti framlag ríkisins til ullarnýtingar á árinu 2017 að nema 446 milljónum króna og lækka árið 2018 í 437 milljónir króna en þá hefur ekki verið tekið tillit til verðbóta. Með því að lengja söfnunartíma ullarinnar úr 12 mánuðum, þ.e. 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 í 14 mánuði, þ.e. 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017, skiptust þeir fjármunir sem voru til árlegra greiðslna ríkisins vegna ullarnýtingar á meira magn ullar. Því var lýst í lok II. kafla hér að framan að lenging tímabilsins um tvo mánuði hafði þau áhrif að það magn ullar sem samningsbundinni greiðslu ríkisins var skipt niður á jókst um tæpan þriðjung sem aftur hafði þau áhrif hjá framleiðendum, eins og í tilviki [A], að greiðslur til þeirra lækkuðu frá því sem þeir höfðu getað gert ráð fyrir og við hafði verið miðað þegar greiðslur til þeirra voru áætlaðar í febrúar 2017. Í þeim tilvikum þurftu framleiðendur að endurgreiða ríkinu mismuninn.

Af því sem fyrir liggur um þá framkvæmd sem viðhöfð hafði verið um árabil varðandi tímabil fyrir innlagða ull til þess að fá hlutdeild í samningsbundum greiðslum ríkisins vegna ullarnýtingar, og tekið var upp í þær reglur og reglugerðir sem ráðuneytið hafði sett fram til áramóta 2017 og 2018, tel ég að ganga verði út frá því að komin hafi verið á tiltekin stjórnsýsluframkvæmd. Sú breyting sem gerð var með reglugerð nr. 1183/2017 öðlaðist ekki gildi fyrr en daginn eftir að hinu lengda uppgjörstímabili um tvo mánuði lauk 31. desember 2017. Hún leiddi til þess að framleiðendur ullar sem áður höfðu í samræmi við áralanga framkvæmd og reglur stjórnvalda getað miðað við og fengið greiðslur samkvæmt því magni og gæðum ullar sem lögð var inn hverju sinni á tímabilinu 1. nóvember til 31. október fengu almennt lægri greiðslur vegna lengingar á innleggstímabilinu um tvo mánuði.

Þessi breyting kom til um áramótin 2017/2018 þrátt fyrir að nýr búvörusamningur hefði verið gerður í febrúar 2016 og fyrstu reglur eftir tilkomu hans höfðu kveðið á um óbreytt innleggs- og uppgjörs­tímabil frá fyrri framkvæmd. Þá höfðu framleiðendur á þeim grundvelli fengið fyrirfram áætlaðar greiðslur. Hér var því um að ræða breytingu á stjórnsýsluframkvæmd sem leiddi til þess að greiðslur til ullarframleiðenda sem lögðu inn ull á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 lækkuðu verulega umrætt ár, eða eins [A] hefur byggt á að hafi verið um u.þ.b. 30% í hans tilviki, frá því sem orðið hefði ef fyrri framkvæmd hefði verið fylgt um 12 mánaða tímabil.

4.2 Réttmætar væntingar og afturvirkni í tengslum við breytingar á stjórnsýsluframkvæmd

Ráðuneytið hefur í skýringum sínum til mín vísað til þess að þessi lækkun gagnvart framleiðendum muni jafnast út á næstu árum og að breytingin á uppgjörstímabilinu hefði verið gerð á grundvelli málefnalegra sjónarmiða þar sem allar greiðslur til bænda samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar hefðu verið samræmdar. Breytingin hefði verið almenns eðlis þar sem hún hefði tekið til allra innleggjenda ullar á tímabilinu þrátt fyrir að áhrif breytinganna á einstaka innleggjendur hefði aftur á móti verið mismunandi.

Af þessu tilefni bendi ég á að Hæstiréttur hefur í dómi tekið fram að ganga verði „út frá því að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar, geti gætt hagsmuna sinna“, sjá dóm Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010. Af þessum dómi hefur verið dregin sú ályktun að þar hafi rétturinn byggt á því að það sé óskráð meginregla að við þær aðstæður sem rétturinn tilgreinir þurfi stjórnvöld að gæta að þeim atriðum sem lýst er þ.m.t. um tilkynningar, sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 433. Áður hafði í álitsframkvæmd umboðsmanns Alþingis verið byggt á því að slíkt leiddi af vönduðum stjórnsýsluháttum, sjá til dæmis álit frá 8. febrúar 1993 í máli nr. 612/1992 og álit mín frá 14. júní 2001 í máli nr. 2763/1999, frá 14. október 2004 í máli nr. 4058/2004, frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001, frá 7. júní 2011 í máli nr. 6109/2010 og frá 29. desember 2011 í málum nr. 5994/2010 og 6009/2009. Þessi munur getur haft áhrif þegar kemur að afleiðingum þess að stjórnvöld hafa ekki hagað málum í samræmi við þær kröfur sem þarna eru gerðar. Meðan brot á vönduðum stjórnsýsluháttum leiðir t.d. almennt ekki til þess að ákvörðun verði ógilt getur því verið öðruvísi farið með brot á hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Eins og meginreglan er mótuð af Hæstarétti dugar það ekki eitt að málefnalegar ástæður búi að baki þeim breytingum á stjórnsýslu­framkvæmd sem reglan tekur til. Sú breyting sem hér er fjallað um var af hálfu stjórnvalda sögð vera liður í því að miða allt uppgjör á greiðslum til framleiðenda samkvæmt umræddum búvörusamningi við almanaksárið. Samkvæmt orðum Hæstaréttar er gerð krafa um að breyting sé kynnt þannig að þeir sem hún varðar geti gætt hagsmuna sinna þótt um málefnalegar ástæður sé að ræða. Að baki þessari kröfu býr að þeir sem eru í slíkri stöðu geti innan tiltekins tíma gert viðeigandi ráðstafanir til að fá úrlausn í máli sínu í samræmi við þá framkvæmd sem lengi hefur tíðkast. Þeir eigi þannig kost á að njóta jafnræðis á við þá sem fengið hafa leyst úr málum sínum samkvæmt þeirri framkvæmd sem hefur verið viðhöfð. En til þess að borgarnir geti átt kost á þessari leið þarf eðli breytingarinnar og aðferð stjórnvalda við að framkvæma hana að veita möguleika á slíkri fyrirfram kynningu og að hlutaðeigandi geti brugðist við.

Í því tilviki sem kvörtunin tekur til hafði ákvæði til bráða­birgða í reglugerð nr. 1183/2017 um lengingu innleggs- og uppgjörs­tímabilsins um tvo mánuði verið birt á síðasta virka degi hins framlengda tímabils 29. desember 2017 með gildistöku 1. janúar 2018. Afleiðingin af þessari breytingu frá fyrri framkvæmd fyrir [A] og aðra framleiðendur ullar var eins og áður sagði að það magn ullar sem samningsbundnar greiðslur ríkisins vegna ullarnýtingar viðkomandi árs skiptust á jókst um nær þriðjung. Aðferðin sem viðhöfð var af hálfu stjórnvalda við breytinguna var því í reynd fyrirvaralaus gagnvart ullarframleiðendum og þeir höfðu enga möguleika á að bregðast við til að takmarka þá lækkun sem varð á endanlegum greiðslum til þeirra. Og þar með lækkun frá þeim greiðslum upp í endanlegt uppgjör sem þeir höfðu fengið í febrúar árið 2017. Reglugerð með breytingunni var ekki birt fyrr en eftir að það innleggs- og uppgjörstímabil sem bændur þekktu og höfðu áður, þ.m.t. í febrúar 2017, lagt til grundvallar um þær greiðslur sem þeir áætluðu að fá fyrir ullarframleiðslu sína. Ég tek það fram vegna þess sem ráðuneytið vísar til um kynningu á fyrirhugaðri breytingu samkvæmt reglugerðinni að sú kynning átti sér í senn stað eftir að það uppgjörstímabil sem áður hafði verið miðað við var liðið fyrir nokkru og aðeins voru gefnir fáir dagar til að senda inn athugasemdir áður en reglugerðin var gefin út. Ég fæ því ekki séð að þessi kynning hafi fallið að þeim kröfum sem felast í þeirri meginreglu sem Hæstiréttur hefur byggt á.

Ég tel að við umrædda breytingu frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd sem tíðkast hafði um lengri tíma hafi stjórnvöld einnig þurft að taka tillit til þess að framleiðendur ullar, sem höfðu lagt inn ull í samræmi við fyrri framkvæmd á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017, hafi mátt hafa réttmætar væntingar um að greiðslur sem þeir áttu að fá fyrir ull í samræmi við búvörusamning, og höfðu fengið greitt upp í í febrúar 2017, miðuðust eingöngu við innlagt magn og gæði ullar á því tímabili. Ég minni á eins og rakið var hér fyrr að ekki verður séð að ullarframleiðendur hafi mátt gera ráð fyrir þessari breytingu á grundvelli þess samnings um starfsskilyrði sauðfjárræktar sem gerður var 19. febrúar 2016 eða breytinga sem gerðar voru á búvörulögum í kjölfarið. Það fyrirkomulag sem tíðkast hafði um árabil og verið tekið inn í reglur stjórnvalda um innleggs- og uppgjörstímabil ullar féll líka að framleiðslu- og vinnsluferli ullar eins og lýst er í niðurlagi II. kafla.

Áður hefur verið bent á að sú breyting sem hér reynir á var gerð með ákvæði til bráðabirgða við reglugerð nr. 1183/2017 sem almennt tók gildi 1. janúar 2018 og var birt 29. desember 2017. Í bráðabirgðaákvæðinu sagði að uppgjör ársins 2017 fyrir ullarnýtingu skyldi miðast við tímabilið 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017. Í reglugerð nr. 1151/2016 sem sett hafði verið í lok árs 2016 og gilti fram að setningu reglugerðar nr. 1183/2017, þ.e. fyrir árið 2017, hafði í 14. gr. verið kveðið á um að fjármunum vegna ullarnýtingar skyldi deilt niður á innlagða ull á tímabilinu 1. nóvember til 31. október. Með ákvæðinu til bráðabirgða var því verið að breyta fyrri reglu sem gilt hafði um innlagða ull á árinu 2017 afturvirkt. 

Í samræmi við framangreint er það álit mitt að sú lenging á innleggs- og uppgjörstímabili ullar vegna þeirra greiðslna ríkisins sem hér reynir á um tvo mánuði, þ.e. frá 1. nóvember 2016 til 31. desember 2017, hafi ekki samrýmist þeim takmörkunum á gilda um meðferð ráðherra á reglugerðarheimild.  Sú aðgerð sem breytingin kvað á um og tímasetning hennar kom í reynd í veg fyrir að ullarframleiðendur sem lagt höfðu inn ull í samræmi við áðurgildandi framkvæmd og reglur á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 gætu brugðist við til að takmarka þá lækkun á greiðslum og endurgreiðslu sem leiddi af breytingunni. Þeir höfðu líka að mínu áliti réttmætar væntingar um að uppgjör á greiðslum til þeirra fyrir innlagða ull vegna ársins 2017 tæki við af ull sem lögð hafði verið inn á sama tímabili og tíðkast hafði um árabil. Breytingunni var jafnframt ætlað að gilda með afturvirkum hætti gagnvart þessum ullarframleiðendum, þ.m.t. [A]  sem borið hefur fram þá kvörtun sem hér er fjallað um. Að því er varðar sjónarmið og beitingu réttmætra væntinga og takmarkanir við setningu á afturvirkum reglum í stjórnsýslunni vísa ég að öðru leyti t.d. til dóms Hæstaréttar frá 5. febrúar 2004 í máli nr. 239/2003.

 

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að ekki hafi staðið fullnægjandi heimild að lögum til þess að mæla fyrir um í ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1183/2017, sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setti, að uppgjör við framleiðendur á greiðslum fyrir ullarnýtingu samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar vegna ársins 2017 tæki til ullar sem lögð var inn á tímabilinu 1. nóvember 2017 til 31. desember 2017. Aðferðin við breytingu frá því uppgjörstímabili sem tíðkast hafði í framkvæmd og samkvæmt reglum stjórnvalda um árabil samrýmist ekki þeim reglum sem viðhafa þarf við breytingar á stjórnsýslu­framkvæmd. Þá fór breytingin gegn réttmætum væntingum þeirra ullarframleiðenda sem lagt höfðu inn ull á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 í samræmi við fyrri framkvæmd. Að auki fól bráðabirgða­ákvæðið í sér afturvirka reglusetningu.

Eins og atvikum er háttað í þessu máli eru það tilmæli mín til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að gerðar verði ráðstafanir til að rétta hlut [A] og annarra framleiðenda ullar sem lagt höfðu inn ull á tímabilinu 1. nóvember 2016 til 31. október 2017 vegna lægri greiðslna sem leiddu af lengingu uppgjörstímabilsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í áliti þessu. Það eru jafnframt tilmæli mín til ráðuneytis þessara mála að til framtíðar verði gætt að þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu við breytingar á stjórnsýslu­framkvæmd og útgáfu reglugerða af því tilefni.